政府融资平台公司的前世今生
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一、政府融资平台公司的定义
在国务院、发改委、财政部及其他相关部门下发的一系列文件中，对“政府融资平台公司”的定义表述不尽一致。国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号文）将地方政府融资平台公司定义为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。财政部、发改委、人民银行、银监会四部分联合下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预【2010】412号）将其定义为：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
之后，国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金【2010】2881号文）则将地方政府投融资平台公司的功能进一步细化，明确融资平台是从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营的法人实体。
考虑到上述文件出台的时间先后顺序以及互为补充细化的关系，我们可以将地方政府投融资平台公司的定义归纳为，“系指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立企业法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”
二、政府融资平台公司的出现和发展
地方政府融资平台的出现要追溯至上世纪八、九十年代，“改革开放”政策带来的大跨步经济发展，需要加大对基础设施的投资建设，有些地方政府已经开始搭建融资平台公司，承担融资建设基础、公益设施的功能，地方政府则以财政收入、政府资产等作为融资担保，一定程度上解决了经济快速增长期基础设施和公益设施建设资金缺口的问题。及至1994年，“分税制改革”的实施叠加《预算法》出台，要求“财权上移，事权不变”，各级政府要“量入为出，收支平衡”，“不列赤字”，“除法律和国务院另有规定外，不得发行政府债券”，给各级地方政府带上了紧箍咒。这意味着，各级地方政府要做的事没少，但做事需要的钱少了，不能随意发债，也不能超财政收入支出，地方政府的融资渠道受到了极大的限制，面对基础及公益设施建设的刚性投资需求，同时为了不使债务体现在政府预算表内并符合财政支出与财政收入平衡的要求，地方政府借助政府融资平台公司实现表外融资的需求进一步推动了融资平台公司的快速发展。
三、政府融资平台公司的繁荣
2008美国次贷危机引发世界金融危机，对于GDP增长提供巨大贡献的出口增速迅速跌落至负值，同时内需不足，中国经济存在硬着陆的风险，拉动经济增长“三驾马车”只剩一驾，就是投资。为了应对金融危机对经济的影响，从中央层面，推出四万亿计划和稳增长、促就业等十项措施，大力推动“铁公基”等领域的投资建设。由于地方政府对于中央投资项目提供配套资金和自身的投资项目的需要，政府融资平台公司需要进一步发挥其融资功能，以支持从中央到地方的项目投资建设。
在政策层面，国家相关部委办陆续发布相关文件、通知，如银发【2009】 92号《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》 、财建 【2009】631号《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》等，对政府融资平台公司的发展给予政策性支持：鼓励有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，并作为中央投资项目地方配套资金的来源之一。
不可否认，在经济不振、出口萎靡、内需不足的客观经济背景下，地方融资平台为促进经济发展筹集资金，提升基础设施建设的规模和速度，应对国际金融危机对经济的冲击等方面发挥了重要作用，但问题也随之凸显。
四、对政府融资平台公司的清理整顿
地方政府融资平台公司运作不规范导致了诸多问题，主要是地方政府违规或变相提供担保，隐性债务风险加大，部分银行业金融机构违规放贷，风险管理缺位等。基于此，在2010年，以国务院国发【2010】19号文《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》）为始，各部门密集出台一系列文件、通知，开始对政府融资平台开展清理整顿工作。财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发了财预 【2010】412 号《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》、银监会（注：现与原保监会合并为银保监会，下同）接连发布《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发【2010】244号）、《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发【2010】309号）、《关于加强当前重点风险防范工作的通知》（银监发【2010】98号）《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发【2010】110号）、发改委发布《关于进一步规范地方政府融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（【2010】2881号文）等，上述通知、文件要求：
（1）对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范；
（2）收紧企业债发行条件，要求偿债资金来源70%以上必须来自公司自身收益，公益类项目收入占比超过30%的平台公司须提供本级政府债务余额和综合财力完整信息表，禁止地方政府违规担保，公益性资产不得注入资本金；
（3）对融资平台贷款进行准确分类和动态调整（正常类、关注类、次级类、可疑类和损失类），平台贷款的拨备率不得低于一般贷款拨备水平，按现金流覆盖比例计算资本充足率贷款风险权重，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。
此轮整顿后，地方政府性债务杠杆得到有效压降，清理过程中保留的按照市场化运作的融资平台公司运行趋于规范，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理也得到加强，但是，违法违规融资仍有反复，如“违规向单位和社会公众集资、通过建后回购（BT）等方式违规对建设公益性项目举债，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等”。为此，财政部、发改委、央行、银监会于2012年年底发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预463号），要求：
（1）严禁直接或间接吸收公众资金违规集资；除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务；
（2）地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司；
（3）地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资；
（4）继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。
政策再次明确了地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体以BT模式举债或以其国有资产为其他企业融资承担担保责任、融资平台承担土储职能及土储融资等行为不具有合规性。
之后，尽管实际运行中出现过反复，但总体而言，政策层面趋于从紧。
2014年8月31日，《中华人民共和国预算法》修正，明确规定：地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。
2014年10月2日，国务院又下发《 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布，要求：
（1）明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一；
（2）明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；
（3）剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务；
（4）推广使用政府与社会资本合作模式；
（5）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额；
（6）严格限定地方政府举债程序和资金用途等。
（7）把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。
不难发现，在政策层面，对于政府投资项目，BT模式、担保模式、委建模式、未纳入预算管理的借贷、融资平台公司融资模式已被认定为违规。城投债（归类为企业债或公司债）作为符合条件或进行市场化运作的原政府融资平台公司发行的债券，是主要以自身经营收入偿还本息的债务，已不再具有为政府投资项目融资的功能。
至此，对于政府投资的项目，政策上合规的举债融资方式仅余发行政府债，非举债方式的合规模式是政府与社会资本合作（PPP）。由于政府债要受发行周期、发行限额、省级统筹、监管、预算以及地方资产负债情况等诸多限制，很多地方政府要么不符合发行条件，要么融资配额规模过小，要么预算压力过大，使得政府与社会资本合作模式成为政府投资项目的新宠，伴随着政府融资平台公司的缓缓落幕，政府与资本合作模式，在经历2008年以来的一段低迷期后，又一次粉墨登场，开启了新一轮跌宕起伏的发展之旅。
来源：万商天勤律师事务所
2022年10月28-30日 产融公会&启金智库 将在 杭州 共同举办 城镇化投融资高级研修班（第十二期）《融资平台转型发展、核心资产培育与REITs、EOD模式与未来社区、依托公共资源精准谋划项目、股权投资基金、产业投资与上市公司实务和案例》
【课程提纲】
第一讲、疫情冲击和新基建背景下多元化融资方式与融资平台转型发展
（时间：10月28日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任
一、城镇化投融资背景与形势
二、项目融资的要点与案例
三、融资平台转型发展
四、答疑与交流
第二讲、培育核心资产、盘活存量资产与公募REITs的要点与案例
（时间：10月28日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：罗桂连，[产融公会]城镇化投融资学友会班主任。
一、培育核心资产
二、盘活存量资产
三、基础设施公募REITs
四、小结与建议
五、答疑与交流
第三讲、未来社区和EOD模式的项目创建、投融资实务要点与典型案例
（时间：10月29日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：郭树锋，杭州城投建设有限公司副总经理。
一、 基础设施投融资改革逻辑分析
二、浙江未来社区理念引领城市有机更新的顶层设计、项目创建、投融资安排实务和案例
三、EOD开发模式下基础设施投融资最新实务和案例分析
四、答疑与交流
第四讲、有效利用公共资源策划谋划项目的实务要点与案例分析
（时间：10月29日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：蒋中松，浙江深度求索工程管理咨询有限公司总经理
一、项目策划谋划的现状与形势
二、利用公共资源策划谋划项目的必要性与可行性
三、有效利用公共资源谋划策划项目的要点与案例
四、答疑与交流
第五讲、股权基金参与泛基建、不动产投资和城市更新/片区开发实务经验和案例
（时间：10月30日上午09:00-12:00）
·主讲嘉宾：B老师，某基础设施类央企旗下大型投资基金副总经理
一、新周期的泛基建政策及市场环境解析
二、经济周期变化带来的商业模式再造
三、案例解析
四、答疑与交流
第六讲、地方城投参与股权投资、利用投资基金培育产业和运作上市公司实务经验和案例
（时间：10月30日下午14:00-17:00）
·主讲嘉宾：许荣伟，上海君桐资本合伙人
一、城投公司面临的20大困境“突围”
二、盐城东方集团参与股权投资的成效经验
三、城投公司股权投资转型经验
四、城投公司收购上市公司实务
五、城投与私募股权基金合作实操
六、答疑与交流
2022年11月4日-5日（周五/六）在 济南 举办《城投平台/金控/央国企开展保理、供应链金融及其资产证券化、融资性贸易风险识别防范的最新实务和案例专题培训》，诚邀您的加入！
【课程提纲】
第一部分、城投平台/金控/央国企当前业务融资模式转型及开展应收应付账款融资和供应链金融业务实务要点
（时间：11月4日上午09:00-12:00 ）
·主讲嘉宾：张爱和，曾任某大型建筑央企供应链金融平台负责人，某股份制银行和某城商行对公团队负责人。在交易银行、保理和供应链金融领域有长达20多年的深入研究和实务实践。
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1、城投平台业务定位、经营现状和转型必要性
2、城投平台的融资行为如何判断是否涉及隐形债务？城投平台的应收账款和应付账款的业务背景逻辑是什么？
3、城投平台融资现状及业务转型的典型案例
4、央国企、城投平台和资本成立SPV项目公司，开展供应链金融的各方诉求和落地成功因素有哪些？典型模式案例
5、金控平台、国有资本运营公司等主体的业务现状、转型思路、发展方向和经典案例解析
6、城投平台和央国企在基建、能源、医药等几大领域的典型融资模式案例
7、地产业务融资途径还有哪些，地产公司和城投公司的合作方式及案例
8、央国企对内外担保规定要点解析
9、压降两金的方式有哪些？应收账款出表N种案例解析
10、有效盘活固定资产的政策背景下，看城投、央国企和资本各路诸侯如何行动？
第二部分、城投平台/金控/央国企设立保理、供应链管理、贸易公司的动机、实践现状及创新业务成败案例解析
（时间：11月4日下午14:00-17:00 ）
·主讲嘉宾：张爱和，曾任某大型建筑央企供应链金融平台负责人，某股份制银行和某城商行对公团队负责人。在交易银行、保理和供应链金融领域有长达20多年的深入研究和实务实践。
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1、城投平台和央国企布局供应链金融现状
2、体系内业务和体系外业务如何抉择？保理公司的定位究竟是为了盈利还是服务产业链？
3、体系内保理公司为什么存在业务瓶颈？体系外业务的方向在哪？某央企保理公司市场化业务成功案例
4、城投平台开展供应链贸易的动机是什么？操作模式有哪些？实践成败案例剖析
5、城投平台和外部产业机构混改成立供应链公司开展产业金融的典型案例
6、混改的保理或供应链公司授信过程，如何解决不同股东担保问题？
7、某些央企保理公司为什么不用传统保理债权ABS而是采用代理ABS的财务视角解析
8、某些城投平台和央国企旗下保理公司倾向开展通道类业务有哪些？
9、城投平台和央国企旗下保理公司之间的再保理业务产业类型和动机是什么？典型案例分析
10、以江浙地区某些机构开展大宗供应链金融的创新模式案例看如何真正转型产业金融
第三部分、城投和央国企供应链ABS/ABN实践案例详解
（时间：11月5日上午9:00-12:00 ）
· 主讲嘉宾：赵晟阳，中原银行总行和郑州银行总行投资银行特约顾问。
原某国有股份制大行银行省分行公司部总经理，原顺丰控股金融BG华中区域负责人，现任头部保理公司业务总经理。实操资产证券化规模突破1000亿，储架规模突破4000亿。服务城投、建工、煤炭、地产、钢铁等多个热点行业。实际操作案例如下（部分）：苏宁置业供应链ABS，碧桂园地产供应链ABN，佳源供应链ABS，雅居乐供应链ABN，中铁十局供应链ABS，中铁建设应收账款ABS，徐工矿机供应链ABS，泰达股份供应链ABS，国内首单票据类N+N供应链ABS等。
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1、当下城投、央国企融资结构环境分析及盘活存量资产，提高资产流动性的诉求下ABS井喷发展的逻辑分析
2、如何正确理解国资委对中央企业《关于加强中央企业融资担保管理工作的通知》的要求，及关于央企开展ABS业务增信问题的回复
3、关注城投、央国企ABS违约案例、反向探析资产证券化业务关注要点
4、城投融资结构新的转型方向：非标转标案例解析、福建省首单-单SPV-CMBS案例解析、基础设施公募REITs政策逐步完善、市场不断扩容，新的机遇和挑战在哪里？
5、城投和央国企供应链ABS业务落地实操：某城投安置房信托受益权ABS、保障房ABS、租赁住房ABS、购房尾款ABS、供水收费收益权ABS、供应链ABS、某央企代理ABS、出表ABS等实际案例
6、趋严监管背景下、上交所、深交所及交易商协会、基协对ABS的资产发行及挂牌指导意见分析
7、城投供应链业务未来发展方向研判
第四部分、融资性贸易的风险识别、诉讼案例解析及有效防范
（时间：11月5日下午14:00-17:00 ）
· 主讲嘉宾：刘冬梅，北京市盈科律师事务所资本市场与证券部主办律师、保理与供应链金融律师团队华北负责人，商业保理专业委员会学术委员。
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1、什么是融资性贸易？融资性贸易、 贸易融资、供应链融资、供应链金融等概念典型要素对比分析
2、融资性贸易七大交易模式及典型特征；国资委等监管部门如何判断空转、走单等虚假贸易；如何避免虚假仓单、重复质押的问题?
3、融资性贸易所涉资金风险、法律风险、税务风险等多维度风险分析 ：
4、融资性贸易合同4个纵向历史演变过程；
5、银行、保理公司等保理商参与到融资性贸易中的风险分析：融资性贸易中法律关系的认定；融资性贸易中，保理商的善意判断；保理商参与应收账款债权人虚构应收账款如何定性；
6、司法实践1：保理人+融资性贸易or循环贸易案例 ：上海金融法院(2021)沪74民终887号
7、司法实践2:保理人的“明知“:排除“应当知道而不知道”
8、融资性贸易的风险案例实证研究及裁判建议：
案例1：长三角地区集中爆发的钢贸危机:“中铁物流事件” ；
案例2：青岛港德正系诈骗事件；
案例3：上海电气应收账款逾期事件 ；
案例4：上实发展应收账款逾期事件；
案例5：佛山中金圣源铝锭事件现货仓单暴雷事件；
案例6：秦皇岛港铜精矿失踪事件
报名方式：
15001156573（电话微信同号）
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