北京市地方税务局 京地税征[2002]193号附件2 北京市地方税务局发票改革工作方案
北京市地方税务局 北京市地方税务局发票改革工作方案京地税征193号附件2
北京市地方税务局发票改革工作方案
京地税征193号附件2
全文有效
2002年5月17日
所谓发票，是指在购销商品、提供或接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。它是经济业务活动或者其他经营业务活动过程中，记载业务往来内容，凭以收付款或者证明资金转移的书面证明。
发票做为财务收支的合法凭证，它既是纳税人进行会计核算的原始凭证，也是税务机关计算和征收税款的一个直接依据，更是税务稽查的重要依据。因此，发票管理是税收征收管理工作的一个重要方面。
一、现阶段发票改革的主要内容：
本着适应经济发展的需要，尽可能满足纳税人用票需求的原则。
自2001年1月1日起，我局主要从以下几个方面对发票管理进行了改革。
（一）扩大发票的适用范围：自2001年1月1日起，将本市的公园和旅游景点的门票纳入发票管理范围。
（二）取消三种资金往来发票：自2001年4月1日起，取消了《北京市工商企业资金往来专用发票》、《北京市房地产开发企业资金往来专用发票》和《北京市外商投资企业资金往来、调拨材料专用发票》三种资金往来发票。
（三）自2001年4月1日起对发票种类进行简并，增设了“定额”发票：将原来按行业或收入项目设置的服务业和运输业等13种发票简并为2类4种发票，即：《北京市服务业专用发票》、《北京市服务业定额发票》和《北京市公路货物运输专用发票》、《北京市额货运输定额发票》。
（四）自2001年7月1日起对建筑业、房地产业、广告业、联运业、水路运输业发票名称、式样及适用范围进行调整。
（五）开展“有奖”发票的试点工作：自2001年1月1日起，在怀柔县的656户饮食企业中进行了“刮开式”有奖发票的试点工作，现已取得明显成效。截止到6月30日为止，共兑奖2224人次，发放奖金4.48万元；税收373.8万元与去年同期的143万元相比增加230.8万元，同比增长161.4%，全年预计增加税收860万元。此办法得到了怀柔县政府的大力支持，现已拨付用于兑奖的资金45万元。彩“刮开式”“即开型”的有奖发票办法，我市在全国范围内除台湾省外为首创，现已有外埠12个省市地税机关来我市学习交流，并有在全国推广使用的趋势。
（六）调整并增设发票的防伪措施。
上述各项改革措施现已全部落实。通过改革，使我市的发票管理在票种及其适用范围上适应了当前经济发展的需要，在发票的填开上极大地方便了经营者的使用，达到了预期目的。但从发票的实际使用情况来看，纳税人在发票的领购、开具、取得等方面仍有许多问题，存在着管理漏洞，需要进一步深化发票的改革。
二、当前发票管理工作中存在的主要问题
（一）、某些纳税人为了达到偷、逃税款的目的，通过非法途径取得或不按规定开具和使用发票，致使“假”票泛滥。“假”一般有以下几种表现形式：
1、买假用假。
目前，发票采用的防伪措施，是在印刷过程中使用防伪专用纸张和油墨并套印发票专用章，对印刷的技术设备水平要求较低。据调查，我市现有印刷企业1800多家，如能取得发专用材料都能印制。现阶段我国在发票防伪专用纸张和油墨和管理上仍存在漏洞，私刻印章现象严重，使得制假者能够取得发票专用耗材，同时由于对印刷技术设备水平要求较低，造成制假成本较低，也使制假分子能够轻易地印刷出足以乱真的假发票。而贩“假”的暴利，使制“假”有了广阔的市场；用“假”的不当得利，又使买“假”者敢于铤而走险。由此形成一个制“假”贩以“假”、买“假”用“假”的恶性循环。也由此出现防伪措施不防伪的现象，使消费者和税务机关已经无法从直观上鉴别真假发票，是造成“假”票泛滥的重要原因。
2、真票假开。
纳税人按规定领购发票后，在实际经营活动中不按照实际经营业务往来的内容及金额开具发票，而是采取各种手段虚开，如“大头小尾”等；减少经营收入。或者，根据消费者的要求，在填开时虚增消费金额（发票联），以此来达到逃避税收管理的目的。
我局自今年4月1日起对定额征收户实行了定额发票，并规定了征税额的计算依据应不低于其所使用的定额发票的票面金额。此举确实达到了对定额征收户以票控税的目的，税款有了较大幅度的增长。但最近一些区、县局反映，一部分定额征收户特别是原来实行定额征收的个体经营者，通过变更营业执照的经济类型（如：改为有限责任）或其他手段，分分要求将定额征收改为申报征收，不愿意继续实行定额征收，也既不愿意继续使用定额发票。此现象，是否存在着有部分纳税人想通过手开式发票而采用真票假开的手段达到隐瞒经营收入的目的，可以说是不言而寓的。此现象在怀柔县试行有奖定额发票的初期也曾出现过。
3、购买、使用倒卖的真票。
一些纳税人以套购倒发票为目的，通过注册“三无”公司（无人员、无场所、无资金）恶意购领发票倒卖，或者部分非正常户纳税人将未使用的发票出卖，致使这部分发票脱离税务机关管理，经营者购买后可以肆无忌惮任意填开，逃避税收管理。
同时，现在还发现个别定额征收户通过购买已使用的定额发票，并重复使用的手段，来达到少缴税款的目的。
（二）、不开发票的，不申报纳税
纳税人采取上述种种手段隐瞒收入，虚列成本的最终目的是 偷、逃税款。此现象的危害，从微观上看，偷、逃税款，减少国家的财政收入，扰乱税收征管秩序；从宏观上看，侵害社会公众利益，造成税负不公，破坏社会主义市场经济的健康发展。因此，必须采取有力措施，有针对性地予以打击。
三、建议采取的对策和措施：
（一）、增加发票的数字防伪手段，提高发票印制的设备技术水平，建立识别真、假发票的电话查询和网上查询系统，鼓励消费举报“假”发票的政策，加大对发票的检查和处罚力度。
1、加强发票的数字防伪手段，即：在发票印制的计划管理环节，对应将要印刷的每一张发票的号码，由税务机关利用发票防伪计划管理软件随机产生一组与之相唯一对应的数字（一般为8位）做为防伪号码，经加密后提供给印刷厂印制。印刷厂通过专门的设备和技术完成印制任务后，除税务机关计划管理部门外包括税务机关其他部门的人员在内，以及印制厂和购领发票的纳税人都只能看到每份发票号码，而不能看到其防伪号码。只有消费者在收取发票后刮开防伪号码上覆盖膜才能知道防伪数字。同时，制“假”者由于不掌握防伪号码，也将无法制“假”。
2、提高发票印制的设备技术水平，是指印刷厂在印制发票过程中，要想达到税务机关对发票印制的质量要求和实现发票的防伪措施，必须采用五色以上的高速连续印刷设备和数字印刷技术以及彩票覆盖膜技术，其核心是：发票格式的印制、发票号码的喷印和防伪号码的喷印及覆盖必须一次完成且印刷速度在每分钟70米以上，并且经覆盖的防伪号码必须在任何光线下使用任何设备在刮天前都不能识别出来。此套生产设备和利用的印刷技术在世界上处于领先地位且投资较大，制“假”者即使掌握了防伪号码如若制“假”，由于负印制成本较高，也将无利可图。
3、建立识别真、假发票的电话语音查询和网上查询系统。
现行的真假发票识别办法，要求消费者必须持票到税务机关，由税务机关的专门人员进行辨别，且由于受地域限制，不能为外埠消费者提供便利的鉴别服务。因此，除办案需要外，基本上没有消费者主动到税务机关申请辨别真假发票的。这也使真假发票的辨别量很小，不足以对用“假”分子形成威慑，也是造成“假”票泛滥的一个原因。所以说，为广大消费者、企业财务人员和企业经营者等管理人员提供一个简单有效的识别真、假发票的途径，也是我们此次深化发票改革的一个重要内容。
语音电话及网上真、假发票查询系统工作模式：
（1） 查询人收取发票后，刮开防伪号码覆盖膜；
（2） 拨打电话号码或上网（电话号码和网址可印在发票上）；
（3） 请查询人输入或录入发票号码和防伪号码：经过发票防伪查询管理软件与发票防伪计划管理软件的数据核对，如一致为真，并通过语音或文字反馈告之；如不一致为假，也通过语音或文字反馈告之，并建议举报。
（4） 请查询人输入或录入开票人地税计算机代码；经过发票防伪查询管理软件与“大系统”售票数据核对，如一致为真，并通过语音或文字反馈告之；如不一致为假，也通过语音或文字反馈告之，并建议举报。
（5） 请查询人输入或录入发票的大写金额合计数额和电话等联系信息，做为税务机关开展发票专项检查的安源，如发现问题可视同查询人举报并予以奖励。
此举，可有效地遏制经营者买“假”有“假”和购买、使用倒卖真票以及真票假开的发票违法行为。
4、建立发票单项举报奖励制度；凡举报并经查实的，除对经营者按规定进行处罚外应制定一个最低的奖励标准并公之于众，以此来调动广大消费者举报的积极性，协助税务机关打击各种发票违法行为。
（二）在全市范围内选择部分行业、个别票种逐步推行“有奖”发票，并最终全面实行。
在社会主义市场经济条件下，面对当前消费者普遍存在的索要发票意识不强的局面，除继续加强税法宣传外，利用“有奖”发票这种经济手段调动消费者索要发票的积极性，以此来最大可能地减少经营者通过不开发票、不申报纳税的手段来达到偷逃税款的目的的现象，是一种比较好的选择。
据了解，全国（港、澳、台除外）现已有绝大部分省、市共有60多个地、市级地方税务机关采取了“有奖”发票这种形式介入发票管理，普遍取得了比较好的效果。如果我市选择饮食、娱乐、广告和旅店行业及服务业发票做为全面实行“有奖”发票的试点，在年度奖3000万元左右的投入情况下，以2000年实征营业税17亿元为基数，按增长50%保守地测算，实行“有奖”发票后2002年将至少增加税收8.5亿元，并且绝对额将持续保持下去。
（三）通过逐步推广税控装置的使用范围，继续扩大定额发票的适用范围，最终取消现行的手开式发票，彻底杜绝经营者利用真票假开的手段而达到偷、逃税款的目的现象。
针对现阶段发票管理中所存在的问题，按照我局关于进一步加强税源监控的工作精神，提出了深化发票改革的各项措施。在具体实施过程中，应本着“积极”、“稳妥”的原则，在充分试点的基础上，条件具备一项实施一项，以保证改革的顺利进行。
总之，我们认为通过继续深化发票改革，采用信息化的防伪技术，引入经济的管理手段，提高发票印制的技术含量，为社会提供便利的查询途径，并通过逐步推广使用税控装置和扩大定额发票的适用范围以及逐步取消手开式发票，建立并完善发票举报奖励制度并辅之以进一步加大发票检查和处罚力度等其他配套措施，通过调动全社会的力量来参与发票管理，最终将能够达到以“票”控税、监控税源的目的。
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