成果发布：我国地区财政性教育经费差异研究
我国地区财政性教育经费差异研究（第452期）
摘要：据统计，2020年国家财政性教育经费占GDP的比重为4.22%，连续9年保持在4%以上。但由于地区间发展的不平衡性，全国各省(市)、自治区并未全部实现这一目标。对此，增加教育投入、建立资金管理绩效体系、优化教育事权与支出责任划分、加强监督管理，有助于解决我国财政性教育经费存在的地区差异，促进教育事业的均衡发展。
关键词：财政性教育经费；泰尔指数；地区差异
我国第一次提出财政性教育经费占国民生产总值的比重要达到4%这一目标是在1993年，至今已将近30年。2021年4月27日，教育部公布的2020年全国教育经费相关数据显示，2020年全国教育经费总投入为53 014亿元，比上年增长5.65%。其中，国家财政性教育经费为42 891亿元，与2019年相比增长了7.10%，占GDP比例为4.22%。至此，我国已连续9年达到该目标。2010～2020年，国家财政性教育经费持续上升，从2010年的14 670.07亿元上升至2020年的42 891亿元，10年间增加了28 220.93亿元，增加了1.92倍。而财政性教育经费占GDP的比重在2010～2012年持续增加，2012年达到10年内的最高点4.30%，也是首次达到4%以上，实现了发展目标，之后占比略有下降，但始终保持在4%以上，10年内的平均比重为4.15%。同时，“十四五”规划纲要也指出要推进教育体系高质量发展，充分执行党的教育政策，提高高等教育质量，这说明我国越来越重视国民教育的发展。
本文通过对国家在财政性教育经费比例方面的政策演变进行梳理，从历史发展的角度对我国财政性教育经费的发展趋势进行总结，有助于对政策的进一步了解；通过对东中西部地区财政性教育经费执行情况的分析，可以了解不同地区的情况；再通过泰尔指数进行测算，可以更清晰的了解各地区之间的差异程度及变化趋势，有利于根据具体情况有针对性地调整地区间财政性教育经费结构，为平衡各地区教育发展提供了依据，也有利于促进教育事业在我国的健康发展，从而起到提升我国综合国力的作用。
一、文献综述
针对财政性教育经费的问题，主要包括3个方面的研究。其一是财政性教育经费占GDP4%比例的研究。曹润林、陈情认为各地区经济发展不平衡，基于地方财政支出压力及教育均衡发展的考虑，认为要脱钩4%；杨周复从教育体制改革40年历程中回顾了4%目标的提出、演变和保留过程，认为要继续保留并坚持4%这一目标。
其二是财政性教育经费投入规模差异的相关研究。刘泽、侯风云通过量化分析认为地区财政性教育经费投入差异主要是因为各地经济发展程度与财政状况存在差异，因此应发展地区经济；翟轩从我国教育投入不足，教育经费结构分配不合理出发，认为应当建立新型教育治理结构，加大教育投入；任君翔认为东中西部财政性教育经费发展存在差异，应当提高财政教育经费总额。
其三是财政性教育经费结构调整的相关研究。于井远将财政性教育经费与当代经济相联系，认为应当合理划分教育事权支出责任，同时加大义务教育对农村的投入；王秋予从教育事业事权划分现状出发，认为应该形成事权划分的法律体系，将财力与事权相匹配；赵亚芳从高等教育财政支出问题中得出应该制定合理拨款方式，划清政府与市场的边界，明确教育事权支出责任；田志磊从经济增速变缓下财政性教育经费占GDP比例逐渐下降的背景出发，认为应当重新制定更加详细且富有弹性的经费分配方法；丁春凤从财政义务教育差异出发，认为应当扩大支出规模，调整财政在义务教育领域的结构；中央财经大学课题组从基础教育中地方政府承担大部分事权出发，认为应当加强中央的教育事权与支出责任，将政府间的财政边界进行合理划分。
由此可见，针对财政性教育经费的相关问题，大多数学者侧重于财政性教育经费占GDP比重及财政性教育经费投入规模差异与结构调整方面的有关问题，且大多停留在全国层面，关于地区间财政性教育经费差异的研究甚少。基于此，本文从全国31个省（自治区、直辖市）财政性教育经费现状入手，通过泰尔指数测算得出地区间差异的变化趋势，并有针对性的提出对策建议。
二、我国财政性教育经费政策演变历程
(一)1993～2000年初步发展阶段
1993年2月13日发布的《中国教育改革和发展纲要》提出要逐渐提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比重，在2000年达到4%，而且规定目标截止的具体时间。这是首次提出4%的目标。1996年4月10日发布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》提出，为了发展教育，在2000年要让财政性教育经费达到国民生产总值的4％，10年后进一步提高，达到发达国家的中等水平；1999年1月13日国务院批转教育部的《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出逐渐提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比重，努力完成4%的目标。
(二)2001～2011年逐渐增长阶段
2001年7月6日教育部发布《全国教育事业第十个五年计划》，再一次明确提出要制定保障教育经费的相关法律，按照法律要求让教育经费保持“三个增长”，到2005年达到4%目标，且此比例到2010年进一步提升。自此，“4%”的概念从占国民生产总值的比例变成了占国内生产总值的比例；2006年10月11日通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，让财政性教育经费占GDP的比例逐渐到达4％；2010年7月29日发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，提高国家财政性教育经费支出占GDP的比重，要在2012年实现4％；2010年11月17日发布的《财政部关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》对地方教育附加标准做了统一规定，将征收标准提高至2%；为了2012年完成4%的目标，2011年7月21日财政部、教育部发布《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》，要求各地应按照10%的比例从土地出让收益中计提教育资金。
(三)2012～2020年初步实现阶段
2018年8月27日发布的《国务院办公厅关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，强调“保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例一般不低于4%”，提出要确保两个“只增不减”，即确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。这进一步说明国家重视教育发展，并将保障教育优先发展落实在财政投入上。
为了提高国家财政性教育经费的投入，我国自1993年至2020年期间制定了不少政策，不仅包括将4%作为目标进行实施的直接政策，还包括通过提高地方教育费附加税率、将土地出让金收益提取10%作为教育资金而增加国家财政性教育经费的间接政策。在这些政策的支持下，财政性教育经费占GDP的比重逐步实现并连续9年保持在4%以上。
三、我国财政性教育经费现状
截至2020年年末，在全国财政性教育经费占GDP的比重连续9年实现4%目标的同时，我国31个省仍有部分省份尚未完成该目标。本部分将财政性教育经费现状分为国家及地区两个层面进行分析(由于2020年各省（市）、自治区数据尚未公布，本部分仅对2019年数据进行分析)。
(一)全国财政性教育经费现状
在国家政策的带动下，可以看出近30年来的变化趋势。从整体趋势看，可以分为两个阶段：2012年之前的逐渐增长阶段，以及2012年之后的略微下降阶段。从具体数据中看，刚提出“4%”政策的前3年(1993～1995年)由于处于政策过渡阶段，占比呈现略微下降趋势；1996～2012年期间，除了2003～2005年略有下降之外，整体呈现上升趋势，直至2012年达到近30年来的最高点，也是首次实现“4%”的目标；之后2013～2020年，除了2015和2016年出现略微增长之外，呈现逐年下降趋势，2020年略有回升，但总体均保持在4%以上，自2012年实现4%目标至2020年的平均占比为4.2%。在这30年的变化过程中，2007年首次突破3%，2012年第一次冲破4%并持续保持，从政策实施到首次达到4%经历了近20年。财政性教育经费占GDP的比重由最初的2.4%逐渐增长到4.3%，增长了1.9个百分点，又由4.3%下降至4.2%，下降了0.1个百分点。但由于刚提出“4%”的几年发展比较缓慢，因此，近30年间的平均值仅为3.2%，低于目标值0.8个百分点。
(二)地区财政性教育经费现状
2019年全国31个省(自治区、直辖市)财政性教育经费占GDP的平均比重为4.4%，超过规定标准0.4个百分点，其中东部地区平均占比最低，为3.2%；其次为中部地区的3.7%；西部地区最高，为5.9%。在4%以上的有14个省份，占所有省份的45.2%，与2010年相比增长了9.7%。其中东部地区增加了河北一个省份，占整个东部地区的18.2%，比2010年翻了一番；中部地区增加了山西、黑龙江和江西三个省份，占整个中部地区的50%，较2010年提高了37.5%；西部地区减少了一个内蒙古，占整个西部地区的66.7%，与2010年相比下降了8.3个百分点，占比超过4%的省份中山西占比最低，为4.1%，西藏的占比仍然最高，为15.4%。此外，未达到4%的省份有17个，占所有省份的54.8%，较2010年减少了9.7个百分点，且占比未超过3%的省份仍然大多数位于东部地区。因此，2010年与2019年的整体趋势并未发生明显变化，仍然为西部最好，中部次之，东部最差。
通过数据分析可得，我国财政性教育经费总额呈现逐年增加的趋势，这也说明我国越来越重视教育方面的投入。但是，越是经济发达的地区如北京、上海、广东等，财政性教育经费占GDP的比重相对较低；越是经济发展缓慢的地区如西藏、甘肃、新疆等，财政性教育经费占GDP的比重却早已完成了4%的目标，甚至远远大于4%。究其缘由主要是经济发达地区的财政性教育经费虽然远高于经济落后地区，但经济发达地区GDP也过高，导致其财政性教育经费占GDP的比例不如经济欠发达地区的高；经济落后地区虽然财政性教育经费投入较少，但其GDP总量也较少，造成经济落后地区的比例高于经济发达地区。
四、我国地区财政性教育经费差异分析
泰尔指数不仅能够用来衡量个人或者地区之间的收入差距，也可以用来衡量地区间的不平等度。通常情况下，泰尔指数的数值越小，表示地区间收入差距越小。以上通过对全国各省(市)、自治区关于财政性教育经费占GDP4%比重的实现情况进行分析，为了更加清楚的了解东中西部3个地区财政性教育经费的差异，本部分通过泰尔指数测算得出各地区间和地区内财政性教育经费的差异。计算公式为
http://file.tax100.com/o/202112/27/547_1640575384968.png?width=239&size=2477
其中，T是泰尔指数，Ei是第i个地区的财政性教育经费，E是总财政性教育经费，Pi是地区i的人口,P是总人口。
测算具体结果见表1，从各地区的泰尔指数中可以看出，10年间东部地区泰尔指数最高，且远大于中部和西部地区，西部地区次之，中部地区最低。其中东部和中部地区除少许年份出现反弹外，整体保持下降趋势；西部地区除少许年份出现反弹外，整体保持上升趋势，但东部和西部地区历年波动较大，中部地区历年波动较小，这表明东部和中部地区国家财政性教育经费差异逐渐减小，而西部地区国家财政性教育经费差异逐渐增大。从地区内差异泰尔指数来看，数值呈减小趋势，从2010年的0.033 3降到2019年的0.025 4且期间波动幅度较大，说明各地区内的财政性教育经费差异是逐渐缩小的；地区间差异泰尔指数先从2010年的0.012 3降到2012年的0.005 6，之后又逐渐增加到0.007 8，呈现先减小后逐渐增大的趋势，说明东、中、西部3个地区间国家财政性教育经费差距先缩小后逐渐扩大。此外，地区内差异与总体差异的变化趋势整体保持一致，相关系数达到0.96，说明总体差异与地区内差异高度相关。从地区差异贡献率来看，地区内差异贡献率的平均值为76.50%，而地区间差异贡献率的平均值为23.50%，说明财政性教育经费差异主要是地区内差异所导致。
表1 2010～2019年我国地区财政性教育经费差异的泰尔指数分解
http://file.tax100.com/o/202112/27/531_1640575385335.png?width=904&size=38274
注：表中原始数据来自历年教育部官网和国家统计局数据库网站，泰尔指数经作者计算后得到
五、研究结论与对策建议
(一)研究结论
第一，通过对全国财政性教育经费占GDP比重这个相对数的比较发现，以4%为标准来衡量，西部地区大多数省份保持在4%以上，其次为中部地区，而东部地区占比最低。说明东部地区还应加大教育经费的投入，努力缩小地区间差异。
第二，通过利用地区绝对数计算泰尔指数进行实证分析发现，东部与中部地区的国家财政性教育经费差异逐渐减小，而西部地区差异逐渐增大；地区内的财政性教育经费差异逐渐缩小，而地区间财政性教育经费差距先缩小后逐渐扩大，且财政性教育经费差异主要是地区内差异所导致。
(二)对策建议
1.增加对教育的投入
在2010年对教育的中长期发展和改革纲要中提出：提高国家财政性教育经费占GDP的比重，到2012年实现4％，明确规定了完成时间与目标，但是各地区的发展规划中并没有进行明确的规定，从而导致了地区间发展存在差异。由上述分析不难看出，东部地区大多数省份尚未完成4%的目标，且与计划值差距较大，因此要加大对东部地区的教育经费投入，尤其是辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东这些不足3%省份的投入，以此来缩小地区间差异。各省(市)、自治区要根据自身实际情况对财政性教育经费占GDP的目标进行硬性规定，写进发展规划中，并制定详细的目标与完成时间，进行公开。加大对尚未完成目标地区的教育经费投入，为完成既定目标、缩小地区间差异提供有力支持。
2.建立资金管理绩效体系
要将对教育经费的管理列入到各级绩效考核指标内。政府官员都将经济增长放在第一位，而对教育的特殊性缺乏了解,将其与福利事业混为一谈。在政绩考核体系中，往往将经济这项硬指标放在第一位，从而忽略了教育。因此，要在政府官员的绩效评价中加入教育经费这一指标，在组织内部设置相关的预算小组，对教育经费的预算执行情况进行严格把控与监管。在年末的政绩考核时，可以将财政性教育经费作为考核的重要指标之一，如果发现相关人员存在滥用教育经费的现象，需要对其进行追责，并将这一结果与其晋升、评优等挂钩，以此来督促相关负责人，从而达到提高财政性教育经费资金使用效率的作用。
3.优化教育事权与支出责任划分
1994年分税制改革后，我国教育事业事权划分在原有政府事权划分制度的基础上进一步建立起来，但并没有对省级以下权力体系进行划分，这导致了地方政府的财政收入能力低下，而地方政府在基础教育投入上发挥着主要作用，教育经费的承担主体也主要为地方政府。因此，教育事权的模糊，容易削弱地方政府财政收入；在支出方面，由于教育投资与普通投资不一样，具有很强的外溢性，因此地方政府更愿意将支出投入到基础设施的建设中，并且随着我国城镇化的日益发展，政府在养老、医疗上的投入也越来越多，这无不增加了地方政府的压力。收入和支出的双重压力，不能很好的保证财政性教育经费可以落实到各地。对此，要在分税制改革的基础上，将中央与地方政府的权利进行更加清晰的划分，尤其是县乡一级的事权划分，明确各级政府教育经费的划分比例，科学划分中央与地方政府的支出责任。地方财政压力大，主要是因为地方政府要承担教育在所有阶段的主要支出，而中央虽然通过转移性支付的手段来弥补地方财政的匮乏，但由于支出责任不够明确，教育经费支出的大部分仍然由地方负担。因此，要规范中央与地方之间的资金拨付制度，让地方政府取得足够的财政资金，从而提高地方政府在教育事业上的投入力度，为教育发展提供有力保障。
4.加强监督管理
在教育经费的拨付过程中，管理过程和监管环节中的漏洞，都会对教育经费投入的实际水平产生影响。财政性教育经费在由中央向地方划拨的过程中，由于信息的不对称性，可能存在谎报学生人数、虚报科研经费等骗取财政拨款的行为，造成真正有困难的地区教育经费匮乏，无法解决实质性问题。资金的不合理投入，不仅造成了资金的浪费，也会影响教育经费在使用过程中的实际效率。近年来被媒体曝光的乱用教育经费等现象屡见不鲜，这都说明了教育经费在监管方面存在漏洞。我国财政资金包括事前监督、事中监督和事后监督三个环节，这三个环节环环相扣，缺一不可，但随着我国教育体系范围的扩大，教育主体的层级越来越多，分布越来越广，这就使得一些教育经费使用主体存在侥幸心态，滥用资金，违背资金的原始使用目标，从而导致教育经费利用率降低。对此，各级政府要通过全方位的管理与监督，提高资金利用率，做到各环节监管的透明化，明确资金的分配情况，让各部门各司其职，相互监督，确保教育经费合理用到相应的支出上。通过各环节的监督，保证资金的监管可以有效渗透到每一环节，避免套取、乱用教育经费现象的发生，让每一笔财政性教育经费都能发挥实质性的作用，从而让教育经费将其作用发挥至最大。
参考文献：
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中央财经大学课题组.基础教育领域中央与地方财政事权与支出责任划分研究.预算管理与会计,2019(11)：32-46.
本文发表于《河南财政税务高等专科学校学报》杂志，引用格式为：李永海,刘宇翔. 我国地区财政性教育经费差异研究. 河南财政税务高等专科学校学报,2021,35(03):11-15.
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