成果发布：推进央地财政事权与支出责任划分改革研究！
推进央地财政事权与支出责任划分改革研究（第446期）
一、引言
央地财政事权与支出责任划分改革是完善政府间财政关系的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要步骤。我国在“十三五”期间，致力于解决中央与地方财政事权划分不清晰的问题，到目前为止已基本形成了三个层次。第一层次为2016年国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对于央地财政事权与支出责任的划分有了顶层设计，从宏观角度总体规划了推进我国央地财政事权与支出责任划分改革的时间进程。第二层次为对基本公共服务领域率先进行的改革。如基本公共服务领域中义务教育、学生资助等首先纳入了中央与地方共同事权范围，并且规范其央地支出责任的分担方式。第三层次为在总体布局下分步有序推进其他领域的改革。包括对医疗卫生领域、科技领域、教育领域、交通运输领域、生态环境领域、公共文化领域、自然资源领域和应急救援领域等八个领域推出了改革方案。
积极推进财政事权与支出责任的划分，一方面有利于发挥政府“无形的手”的作用，避免管得太多扭曲市场经济结构，影响资源配置效率，管得太少造成市场恶意竞争等现象的发生。另一方面有利于建立健全现代财税制度，有利于央地“分好蛋糕”，为发挥地方的积极性与创造力奠定物质基础与经济条件。在新时代背景和新发展格局下，进一步研究央地间财政事权与支出责任的划分，具有非常重要的现实意义。
二、央地财政事权与支出责任划分改革历程
自新中国成立以来，我国的财政关系处于不断调整变革的状态中，央地间财政事权与支出责任划分改革属于优化财政关系的重要改革内容之一。根据我国财政关系变革的历程，可将央地间财政事权与支出责任划分改革历程共分为4个阶段。
第一阶段为1949-1978年，这段时期我国财政关系特点为统收统支、高度集中。中央对于财权和财力具有绝对的控制权，地方只是服务于中央的决策，没有独立的财权，支出责任靠财政部的规定和拨付来完成。第二阶段为1979-1993年，这段时期我国确立了以经济建设为中心的指导思想，为充分扶持鼓励地方发展经济，放权让利，改变中央集权的局面，我国实行财政包干制，但结果造成了中央财力弱于地方，地方财力大大增加，而中央宏观调控的能力大打折扣，中央履行其职能所发挥的作用有所减弱。第三阶段为1994-2012年，分税制财政体制下划分了中央与地方事权与支出责任。国防、国家机关运转以及实施宏观调控等事务属于中央事权，其所需支出由中央政府提供；地方经济、社会发展以及地方机关运转等属于地方事权范围，其所需支出由地方政府提供。第四段时期为2013年至今，党的十八届三中全会之后，我国不断优化财政制度改革，对于中央和地方的财政事权与支出责任不断进行探索，目前已经在一些重要领域取得了重要突破（见表1），改革领域涉及基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援等九个领域，对关于中央与地方的共同财政事权率先在基本公共领域作出了改革，涵盖义务教育、学生资助等八大类，并在类下面细化为项，包括公用经费保障等18项。
表1 中央与地方财政事权和支出责任划分改革情况
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三、央地财政事权与支出责任划分改革存在的问题
（一）改革进展较慢，划分不够清晰
总体上来看，推行财政事权与支出责任划分改革涉及的进展较慢，划分不够全面。2018年只有基本公共服务和医疗卫生这两个领域中央和地方财政事权与支出责任划分取得了突破；2019年科技、教育和交通运输3个领域改革取得突破；2020年生态环境、公共文化、自然资源和应急救援4个领域改革取得进展（见表2）。到目前为止，还有部分领域未进行改革，如养老保险、知识产权等领域。即便在已经改革的领域，仍存在划分不清晰和不规范的情况，如在被确定为共同事权的18项基本公共服务中，仅有9项制定了国家标准，其余9项由地方政府根据各地实际自行制定标准。而对于“十三五”基本公共服务清单中的81项基本公共服务，多数尚未建立国家标准。“营改增”之后，地方财力大大减弱，由于事权划分不清晰，导致其承担着较多的支出责任，地方财政雪上加霜。愈发加大了基层政府财政的不可持续性，财政抗风险能力大大减弱。
表2 我国央地财政事权与支出责任改革推进情况
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（二）地方政府财力与支出责任不够相符
地方一般公共预算支出在教育、交通运输、城乡社区事务支出、社会保障和就业、医疗卫生等方面承担了较多的职责。地方政府的财力与支出责任不匹配，其主要原因在两个方面，一方面是上级政府出政策，下级政府买单；另一方面是社会责任扩大，政府被动买单，支出责任进一步扩大。中央政府出台的政策文件，将事权进一步下移给地方，与此同时地方政府相比于中央政府更能够掌握本地区的情况，为了满足地区居民的需求，服务于本地区的发展，地方政府面临的社会责任也在不断地扩大。事权下移和支出责任的扩大对于地方政府财力的要求超过了其现有财力水平，而地方政府没有独立的财权，资金缺口地方政府满足不了，对转移支付的依赖性增强，不利于调动地方积极性。以甘肃省为例，2020年一般公共预算收入874.5亿元，一般公共预算支出4154.9亿元。其中省级收入238.4亿元，省级支出770.4亿元；市县级收入636.1亿元，支出3384.5亿元。地方政府财力对于满足其支出杯水车薪，支出主要依赖于中央政府的转移支付，市县级政府承担着较多的事权与支出责任。
（三）央地共同财政事权数量较多，划分不够清晰规范
党的十九届四中全会《决定》和“十四五”规划纲要中都再次提到了要减少共同事权。这说明目前我国共同事权无论是从数量，还是在种类上来说都太多了。“多”即意味着关于共同事权央地的划分存在不规范的空间会越大，这容易造成中央与地方博弈，推诿责任的情况发生。同时，一些领域的划分方案与其他文件中规定的内容相悖。例如《教育领域央地共同事权的划分改革方案》与《指导意见》和《义务教育法》就义务教育这一项事权的划定并没有形成完整且统一的规定，政策性文件和相关法律相矛盾之处破坏了财政法治化和规范化的要求，阻碍了事权与支出责任的具体实施。目前我国对于共同财政事权与支出责任的划分改革是以“通知”的形式公布，并没有特定的法律制度来规范，其具有的效力较弱。尽管在部分财政事权领域中，央地在支出责任上已经开始采取分档分担原则，但是仍然有部分共同事权所对应的支出责任存在无界定或界定不明的情况，严重影响了支出责任的合理规范性。
（四）省以下划分改革推进缓慢
中央与地方政府间的财政事权与支出责任划分改革目前已经取得了一定的进步，但是就各级地方政府间省以下的财政事权与支出责任划分进程来看，改革进度不一，没有达到同步的状态。部分省份的省以下财政事权与支出责任改革进度缓慢。以甘肃省和青海省两省为例，截止2021年1月15日，甘肃省按照国务院发布的改革方案涉及基本公共服务领域等九个领域的省与市县财政事权和支出责任划分改革方案已经全部公布，属于推动省以下财政事权与支出责任划分改革较快的省份之一。而青海省目前只公布了医疗卫生、生态环境、应急救援、公共文化和基本公共服务这5个领域的省与市（州）县财政事权和支出责任划分改革实施方案的通知，划分改革过程较为缓慢。这导致县级等基层政府承担过多事权的问题迟迟不能解决。央地和省以下的事权和支出责任划改革是互相联动的过程。即央地事权和支出责任划分改革和省以下的划分改革互相推动各自的发展，逐步实现央地间事权与支出责任的清晰划分。
四、进一步推动财政事权与支出责任划分改革的建议
财政事权和支出责任划分清晰合理，是构建科学规范的央地财政关系的一个非常重要的条件，“十四五”规划纲要中提出要适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范共同事权。这对于进一步优化事权与支出责任的划分提出了新的要求。
（一）进一步完善政府间财政事权与支出责任内容
加快推进其他领域内中央与地方政府间的财政事权与支出责任的改革，如在养老保险、知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护、重大工程等方面。中央对于地方事务不能插手过多，也不能把事权全部下移到地方，要严格按照划分的事权范围来执行。对于共同事权，要减少由地方自行制定标准的事项，中央要统一进行制定，提高其规范性。其属性具有模糊性，将其进行划分本身就具有难度，再之，事权的划分要考虑我国的国情、不同利益主体等一系列影响因素，权衡利弊。这就使得事权划分更具有一定的复杂与困难性。因此进一步完善政府间事权与支出责任，首先通过有限列举的方式，明确中央事权，剩余事权则归地方政府。从制度安排上杜绝中央与地方权责错配现象。其次要保证能够发挥地方因地制宜的优势，按照《指导意见》的要求，属于中央政府的事项，中央政府要主动承担，不能转移给地方政府；不属于中央政府的事项，中央政府也不能过分干预，应该交由地方去做。再次梳理清楚各级政府间的事权，也要运用好互联网媒体等传播媒介向民众及时宣传，让民众能够更加清楚地知道哪些事项是属于哪级政府来负责。最后改变政府职能观念，明确政府职能定位，避免造成政府的“缺位”或者“越位”。即一些本该由政府来做的事情，政府交由市场自主调整，而一些本应该由市场自主决定的事情，政府运用财政或货币手段解决，财政包揽过多，造成市场结构失衡。这对于进一步理清政府间事权与支出责任的范围有一定的积极促进作用。
（二）清晰规范央地共同财政事权
共同财政事权的不规范会造成本属于中央事权的一些跨区域事务交由地方，因地方能力有限，执行效果会较差；本属于地方事权的一些区域性事务交由中央，而中央掌握区域内的信息能力较弱，执行事权的过程中反而会给地方造成些许困扰。所以规范央地共同财政事权首要要务就是去减少共同财政事权。解决共同事权过多，首先要做的是缩小共同事权的范围，中央和地方的事权一定要分的清才行。也就是说一些本可以划分清楚的事权不能再混入共同财政事权中去。其次，划分共同财政事权要有合理的依据，能够说清楚划分的要求和职能。最后要避免将中央委托地方的事务与共同财政事权混为一谈。减少中央委托地方的事务，使其更加规范。有一个简单的标准可供判断对于共同事权改革到位与否，即中央财政支出占全国财政的比重应当从现在的15%左右提高到30%左右。进一步规范并减少共同财政事权，可以更好地确定央地政府的支出责任，避免出现中央与地方互相推脱责任的现象发生，有利于进一步推动中央与地方政府间的财政事权与支出责任划分改革。
（三）加强地方财权，匹配支出责任
自“营改增”全面推开以来，地方主体税种缺失，地方财力急速下降。而与此同时，地方支出责任却是在不断地扩大，财政收支差额进一步扩大，地方财政进一步吃紧。分税制财政体制下，财权逐步上移，支出责任却是逐步下移，结果突出表现为县级财政收入来源少，其财政非常困难。为缓解地方的困难，财政体制进行了一些改革，但根本上还是没有改变地方财权的现状。为了使地方政府更好地履行支出责任，地方政府职能发挥作用更上一层楼，必须要相应地扩大地方的财权。要使地方政府的财权与其相应的支出责任相匹配，一方面要培育地方主体税种，健全地方税体系。逐步后移消费税征税环节，考虑将消费税作为地方主体税种。另一方面要完善转移支付制度，针对纵向和横向财政失衡用一般性转移支付，对于中央委托地方事务和实现政策意图用专项转移支付。大幅提高均衡性的转移支付的比重，进一步规范专项转移支付。
（四）加快推进省以下财政事权与支出责任划分改革
加快推进省以下财政事权与支出责任的划分改革，各省应该在现有中央与地方财政事权与支出责任划分改革方案的基础上，根据省以下各市县的具体情况，尽快制定出省以下的划分改革方案。既要给基层政府减少支出责任的范围，又不能使基层政府失去其更好掌握信息的固有优势，两者都要顾及。在划分的过程中也一定要考虑到省级和省以下基层政府的实际情况，按照事务的性质、特点等合理进行划分。基层政府要履行其支出责任，就必须要有相应的财政收入作保障。因此同时也要加快省以下的收入划分改革，改革过程中应考虑如何调动基层政府的积极性的问题。在促进县域经济的发展同时对于省以下的基层政府进一步加大转移支付的力度，使其更好地履行支出责任，提高地区居民的生活幸福水平。
（五）完善预算制度，加快法制化建设
党的十九大提出我国要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。在肯定预算制度改革的成果基础下，也要看到我国预算制度改革仍有较大空间。如财政支出结构中其他支出占比较高，加大了政府对于财政资金不规范运用的空间，不利于建立约束有力的预算制度；政府收入预算管理不规范，存在违规设置收费项目等问题。针对预算制度中所出现的问题，结合《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》“十四五”期间要着重进行解决，提高财政治理能力，进一步加强财政的支柱性作用。优化预算制度，外部监督和内部监督要双管齐下，切实提高绩效评价公开的透明度，并且希望能够尽快制定《中华人民共和国信息公开法》，使公众的参与度提高。完善预算制度能够在一定程度上推动中央与地方之间财政事权与支出责任划分，央地事权与支出责任合理划分需要预算制度的辅助，二者是互相促进的过程。为了能够更好地规范央地政府按照事权与支出责任的划分来完成事务，改革的成果必须要通过法律法规等效力强的形式来实现。基本公共服务、医疗卫生、科技、教育四个领域最先进行改革，改革到现在为止也有两年多的时间，所以可以根据其改革效果，适时考虑将这四个领域的改革进行立法；对于省以下的划分改革可以暂时以“通知”的形式规定，之后再过渡到地方性法规等形式。
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作者：李永海、何嘉欣
本文收录于“第四届安宁智库论坛文集”，甘肃人民出版社，2021年5月，P278-286。
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