研究成果：我国应急财政管理机制研究综述！
我国应急财政管理机制研究综述（第198期）
摘要：应急财政管理机制作为我国政府应急反应机制中的重要组成部分，能够筑起国家公共安全的坚固防线，为政府应对突发公共事件提供财力支持和管理保障，其完善程度直接影响我国政府应对突发公共事件的成效。本文通过查阅现有学术文献，梳理了我国应急财政管理机制构建的研究历程，分析了构建过程中存在的制约因素，分别从应急财政的保障、资金、法律、预警、绩效、物资和监督管理等方面阐述了构建我国应急财政管理机制的基本思路，最后从研究的逻辑与文献结构、具体内容、研究方向等方面对未来的研究趋势进行了展望。
关键词：应急财政管理现代财政数字技术化
2020年初新冠肺炎疫情爆发，我国应急财政管理机制积极发挥作用，随之也暴露出许多问题，其中最突出的问题为乱序管理。乱序管理是无序管理向有序管理发展过程中的一种状态，通常会引发更多的社会问题。按照十九大报告提出“坚持总体国家安全观”是国家发展战略的基本要求，加快优化“制度化、精准化、有序化”管理的应急财政管理机制、构建“全灾种、全方位、全过程”国家综合应急管理体制显得尤为迫切。本文对我国应急财政管理机制构建的研究做一个文献综述，旨在指出该机制构建的制约因素及现状，并对今后的研究方向进行展望。
一、我国应急财政管理的研究历程
我国对于“应急财政管理机制”研究的起始时间较发达国家晚，于2003年开始有学者进行系统研究，至今国内很多学者对此方向的研究较深入；从发表文献的数量与时间可以看出，学者们对应急财政管理机制的研究与我国突发公共事件的发生、财政体制的改革有密切的联系，理论研究在实践的检验下不断发展。国内学者的理论研究历程可大致分为三个阶段。
第一阶段：2003年之前，国内鲜有关于应急财政管理机制的研究。根本原因在于当时尚未形成公共财政体制，缺少必要的体制基础。这个阶段国内仅有财政转移支付制度，中央对地方财政转移支付的具体内容已确定，各级政府按本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费以保障本年自然灾害救灾等难以预见的特殊开支，该制度在突发公共事件中发挥着巨大的作用。
第二阶段：2003-2012年，应急财政管理机制构建的理论框架基本形成，我国基本建立了可有效应对突出公共事件的应急财政管理体系。2003年起，我国将应急财政管理落实于构建公共财税体制框架中，这为从财政视角研究应急管理奠定了坚实的制度基础。此时应急财政管理机制的理论研究成为学术界一大热点。特别是2003年SARS疫情发生后，我国围绕“一案三制”开展综合高效的应急管理体系建设，刘尚希、陈少强（2003）等学者开始对应急财政管理机制展开研究，此阶段偏向于研究该机制的整体设计框架及运行机理。2004年，应急管理基本法《突发事件财政应急保障预案》出台，界定了各级政府部门在应急管理中的具体职能和工作程序，我国财政应急保障体系基本形成；2006—2007年，通过全面展开应急法制建设，相继发布《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家专项应急预案》，明确提出应急管理体制的建立要遵循分类管理、分级负责、条块结合、属地管理的特质；应急财政保障机制和应急法律机制的基本建立，为广大专家学者更好地研究我国应急财政管理机制的构建奠定了坚实的基础。
第三阶段：2013年至今，应急财政管理机制的理论研究逐步完善，我国着眼于全方位的应急财政管理机制建设。2013年，党的十八届三中全会强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财税体制改革走上了建立现代财政制度的改革道路，应急财政管理机制的研究更具有政治意义。此后，《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》将发展总要求设定为应急管理基础能力、核心应急救援能力、综合应急保障能力、社会协同应对能力的建设和管理机制的深化；2017年11月，我国第一部综合性应急管理法律《中华人民共和国突发事件应对法》正式生效，应急管理工作开始走上规范化、制度化和法制化的道路；2018年，国务院机构整合13个部门的分散职责和资源力量，设置组建应急管理部，形成高效统一的应急管理体系；2018年3月印发《安全生产预防及应急专项资金绩效管理暂行办法》，中央财政安全生产预防及应急专项资金绩效管理进一步加强。截至2020年11月，我国已发布应急管理相关的行政法规9条、部门规章357条，涉及环境、卫生、金融、交通、网络等方方面面。这些重大文件的实施落实，间接说明我国应急财政管理的理论研究经受住了实践的检验，在不断发展完善。总体来看，此阶段我国应急财政管理机制的研究取得了巨大进步，且偏向于研究应急财政管理机制中某个特定或具体的设计问题及解决方案。但也存在还不够成熟有序的问题，有一些遗漏点需要改进和创新。
二、我国应急财政管理机制构建的制约因素
应急财政管理机制构建的制约因素一直是学者的研究的核心问题。
（一）财政体制不够完善
财政体制的完善程度滞约着应急财政管理机制的构建。我国应急财政管理机制理论研究的第一阶段将财税改革的目标定位于公共财税体制框架的构建；第二阶段致力于完善公共财政体制（李喆，2013）；第三阶段与“五位一体”现代财政体制相匹配，构建完善的应急财政管理机制。财政体制的不断完善是应急财政管理机制不断完善的基础，即公共财政制度的不断改革、社会治理格局的不断变化，有助于理顺政府、社会、市场三者关系（张学诞，2020），为应急财政管理机制理论研究的完善提供新思路。
（二）法律法规不健全
与美法等发达国家相比较，美、法国对政府行使紧急财政权力进行了严格的规范，《宪法》中有所规定，紧急状态单行法案进行具体规定；而我国层次高的法律中仅有《中华人民共和国突发事件应对法》、《预算法》等对我国应急管理过程中的财政资金支出做出相关规定（张钰羚，2015）。此前，我国关于应急财政的法律机制不健全，法律总体位阶较低且效用性低，但近年来我国愈发重视突发公共事件的应急财政管理，虽然还没有制定出一套针对公共财政参与重大突发公共事件应急管理的比较完善的法律法规，但我国正在积极坚持“法定原则”逐步建立起适应我国国情的应急财政管理法律法规体系。
（三）政府及公众危机意识淡薄
引导政府人员和社会公众树立防患为未然的危机意识是应急管理有效实施的重要前提（龙娟，2009），也是影响我国应急财政管理机制应对突发公共事件中一系列问题的关键因素（陈玉娟，2014）。所谓意识决定行动，在我国，普通民众和政府官员普遍对危机重视不够、对风险防范不足，而且投入到忧患意识的培养和突发事件应对的培训演练等方面的财政资金较少。近年来，民众和政府的危机意识逐步提升，这对应急财政管理机制的完善和有效实施起到了很大的促进作用。
（四）机制的完整性和连续性不够
首先，中央与地方之间的财权关系混乱、应急物资储备与财政管理事权配置错位、财政核算机制不健全等问题仍是影响应急财政管理机制构建的重要因素（冯俏彬，2009），这些因素导致应急财政管理机制完整性的缺失。其次，应急财政资金天然的应变性与绩效审计方法的合规性存在本质冲突（冯俏彬，2009），这对该机制构建的连续性提出很大挑战。最后，我国财政资金绩效评估体系尚处于探索阶段，财政资金支出效益、投入风险和资金管理水平等方面的评估体系不成熟，最基本的问题是我国制定项目偏少且项目标准不够明确，缺乏一套行之有效的资金使用监督体系及项目绩效评价体系（陈玉娟，2014）。总之，有很多现实性的理论和实际问题阻碍了该机制完整性和连续性的发展。
（五）财政调控资金能力不足
此处提到的财政调控能力主要针对地方政府。首先，近年来地方财政收入较紧，地方债务问题已成为困扰基层政府应急财政管理能力的最大制约因素（张俊，2005）。其次，比例偏低、功能弱小且缺乏单独规范管理的预备费设置，不利于年度间调度和平衡的预备费流量式管理（刘尚希，2003）；不合理的财政投入结构，合力效果不明显的应急管理资金投入分散政策（冯俏彬，2009）；缺乏多样性的地方政府财政应急手段、滞后的救灾资金分配及划拨、不规范的救灾资金申报、缺乏有效绩效评估的财政资金使用等等缺陷并未得到明显的改善。再者，应急财政资金的制度化、规范化分配和使用，更是该体系中需要面对和解决的深层次问题（孙开，2013）。财政调控资金能力的不足限制了该机制相关政策的实施落实。
三、我国应急财政管理机制的构建思路
（一）总体框架的构建
关于应急财政管理机制总体框架构建的研究，始于理论框架研究的初期。刘尚希和陈少强（2003）提出应急财政管理机制应包括目标系统、应急财政决策系统、应急财政动员系统、应急财政反馈系统等。另外，其他学者也提出了一些具有创新性意义的观点。赵要军、陈安和戎晓霞（2006），刘荣、陈华（2008）等均指出完善的应急财政框架应由运行、预警、紧急处置、善后处理及评估等五大机制构成；王宛言和丁丽华（2003）提出要建立兼具应急预算体制和风险分担制度的各级财政应急预算机制；张俊（2005）提出要建立应急物资的紧急采购机制，构建标准化的应急财政保障体系。
（二）具体管理机制的构建
有关应急财政具体管理机制构建完善的研究主要集中在应急财政管理机制基本形成的后期和逐步完善阶段，具有时间跨度大、涉及范围广、研究层次细等特点，偏向于研究应急财政管理机制中某个特定或具体的机制设计问题及解决方案。目前我国已基本形成以应急财政的七个具体管理机制为支架的应急财政管理机制：
1.应急财政保障机制。应急财政保障管理机制一般是指主体、对象和程序方法等各个要素组成统一体，为达到保障目标而进行的互动互用互依的活动规律，是一种比较科学的互动模式。该具体机制构建思路主要集中在央地政府间权力关系与责任分担、各级各类政府保障机构、应急财政保障机制优化的方法及途径等几个核心问题。苏明和刘彦博（2008）认为，保障机制的建设要严格界定政府和市场的界限，要坚持合理划分中央和地方事权，要加强绩效考评及监督工作来提高资金的实际使用效力；郑佳和李科（2009）侧重研究“政府保障机制”，特别指出我国应设立一个专门负责应急管理工作的机构，在不同状态期间汇报或协调不同类型工作；李伟庆（2011）侧重研究“公安部门的应急财政保障管理机制”，这是首篇针对具体部门展开应急财政保障机制研究的文献，将理论融入到工作中，从公安应急管理财政的支出、预算、保障决策、保障机制组织运行、保障机制激励、保障机制监督管理、保障机制绩效评价七大方面展开详细的分析与论述，探讨公安应急管理经费保障机制优化的方法及途径；孙开（2013）、杨琪（2013）均侧重研究“政府责任分担机制”，认为中央与地方政府间应急资金的合理分担比例问题仍是核心要素，可按各级政府所需资金大小来确定资金的责任归属，以此为依据合理划分中央与地方、各级地方政府间的应急管理责任，同时可设计合理合规的激励机制，促使地方政府据实申报如实承担自身责任。
2.应急财政资金管理机制。应急财政资金管理机制是应急财政管理机制的“核心内容”，包括资金的筹集、预算、使用、监督等内容。该具体机制构建思路主要集中在央地政府间财政关系、应急财政资金的筹集方式、管理途径、支出管理、监督管理、使用效率等几个核心问题。冯俏彬（2009）提出应将现行体系从“分散、临时”逐渐整合为“综合性、全过程”；孔祥敏（2009）提出应急财政资金筹集机制应包括预备费稳定、突发事件保险、专项国债发行等机制，应急财政资金预算机制应坚持专款专用重点使用原则、救灾物资分配回避原则、预防性支出原则；钱凯（2009）提出应急财政资金使用效率的提高，要从根本上理顺中央政府、省级政府和市县乡级政府之间的财政关系；冯俏彬等（2011）提出建立中央到地方的多级准备金、制度化中央与地方的财政救灾关系、明确制定政府财政救灾的项目和标准；武玲玲等（2015）侧重研究应急财政资金管理的途径，提出应从资金的预算管理、筹资渠道、拨付和使用程序、监管等多途径来完善我国应急财政管理；徐淑华、熊亚超（2019）侧重研究“应急财政支出管理与政府应急能力的关联机制”，认为影响应急财政支出管理水平的三个维度是应急财政支出、应急财政预案和资金考核；戴磊（2020）以抗击新冠疫情为切入点侧重研究“区级应急财政资金管理”，这是首篇从“区级”层面来探讨应急财政资金管理的文章，他认为现有预算制度应急功能薄弱是导致应急管理疲态的重要原因，改进预算管理制度是资金管理改革的重要切入点，增强预算的应急管理功能可从根源上摆脱应急管理与公共预算制度相脱节问题。
3.应急财政法律机制。应急财政法律机制是一个庞大的法律体系，它使得政府提供公共应急服务的程序及途径等有法可依，为某些公共法律问题提供法律依据。该具体机制构建思路主要集中在法律的原则、主体、项目标准、地位等几个核心问题。孙婷（2014）侧重研究“财政应急支出的法律问题”，她认为财政应急支出应有预防与应急相结合、效率与公平，依法管理公开透明等三大原则；部分学者也认同应将公共财政应急问题纳入宪法，应在《预算法》中增加应急预算的比例，应完善相关法律，明确预案的法律性质和地位，完善个性化的地方预案设计；张钰羚（2015）表示要明确救助的主体、项目和标准，完善人大、司法、审计、舆论等多方位的监督。
4.应急财政预警机制。若某项评价标准达到一定限额范围，预警系统会自动触发，政府财政部门可启动应急预算或动用预备费来激活整个应急反应机制，这是应急财政预警机制的制定目的，即具有预知性和高效性。该具体机制构建思路主要集中在预警机制的指标体系、预警模型、预测效率、预警管理等核心问题。林爽（2010）侧重研究“应急财政预警机制”，将财政收入汲取能力评价标准、财政支出绩效评价标准、赤字控制评价标准、国债控制评价标准四大指标体系进行综合，提出了较完善的风险预警评价体系，把财政运行的不同状态分为若干安全级别进行甄别，从而采取不同的财政政策。张维平（2015）侧重研究“政府财政风险预警管理”，主要分析现存的政府财政应急风险预警管理中的本质问题，提出要从建立基础数据库、确立预警指标、设计预警模型、实施预警管理四个方面来构建政府财政风险预警机制，完善其基础预警风险制度，把预测放在最基础位置上。
5.应急财政绩效管理机制。应急财政绩效管理是对各级政府采取应急措施整体或具体取得成果的绩效评价，它的核心内容是应急资金的绩效管理，但它的涵盖范围要远大于应急资金的绩效管理。遗憾的是，目前存在的文献中，学者均重点对应急资金部分的绩效管理展开研究，鲜少涉及其他内容，此机制还需进一步发展及创新。刘尚希（2003）、王连珊（2009）均提出要完善内部控制体系，加强绩效监督，积极参与应急财政资金的使用效果评价。冯俏彬（2013）指出要在应急财政资金中率先实施绩效监督，绩效管理是政府管理的总体取向，绩效预算是财政管理的发展重点，同时绩效监督还要改进工作方式，可加入人员访谈、群众评议、专家测评等创新的监督方式。王杰和饶海琴（2013）的主要研究内容是“应急管理财政支出的绩效评价指标体系”，将基础指标分类为投入、过程、产出、效果，坚持经济性、效率性、有效性和规范性为原则的评价指标，展开详细的构建说明。袁琤斐（2016）侧重研究的主体是“应急财政资金绩效审计”，从指标体系的设计理念、绩效审计目标的定位、绩效指标的设计原则、绩效审计的评价标准等方面展开具体分析，构建出绩效审计评价的定性、定量的指标体系和评价模型，并且以汶川地震为例展开案例分析，美中不足的是案例数据收集的不全面，导致模型检验存在缺陷。柳迪（2020）提出要实施疫情防控专项资金全过程绩效管理，开展疫情防控专项资金使用和部门整体支出的绩效评价，建议医疗卫生、疾控、红十字会等重点资金使用单位和部门尽快补录疫情防控专项资金绩效目标。
6.应急财政物资机制。应急财政物资机制的顺利实施，需要做大量的前期准备工作，需完善各种战略性资源物资的储备制度和资源目录、构筑应急物资战略储备体系。该具体机制构建思路的理论研究较晚，主要集中在物资储备管理、调配管理、运输管理、捐赠管理、物资征用补偿管理等几个核心问题。韩小龙（2018）侧重研究“应急物资储备财政管理”，提出要为救灾物资储备提供规范的财力保障，要规范救灾物资准备的紧急采购制度，对救援物资储备环境进行优化，同时要规划好资源的调配制度，以保障在灾害发生的第一时间精准运送物资。钱洪羽（2019）侧重研究“应急捐赠”，应急捐赠物资也是应急财政物资的一大来源形式，提出要积极发展民间或半官方捐赠机构、完善捐赠中税收的优惠政策并简化操作流程、规范监督募集资金的管理和使用。王泽彩（2020）提出要健全物资征用补偿规范，制定征用补偿标准，完善风险分担机制。
7.应急财政监督管理机制。作为应急财政监督管理机制的核心，应急财政资金的监督管理极为重要。刘尚希（2003）、冯俏彬（2009）、陕西监管局（2020）等学者和机构认为，应急财政监督管理是服务财政中心工作、确保各项财政应急政策和资金落地起效、推进财政治理能力现代化的重要依托和抓手。从应急财政管理链条来看，建立完善应急财政监督管理机制是进一步提高财政应急管理能力和成效的应有之义（冀惠峰2020），包括应建立“常态型”应急财政监管机制以适应国家治理体系和治理能力现代化的需要；建立“协同型”应急财政监管机制以适应新时代国家发展和运行特点的需要；建立“自主型”应急财政监管机制以适应财政部各地监管局职能授权方式转变的需要；建立“堡垒型”应急财政监管机制以适应中央国家机关作为“两个维护”第一方队的需要。
四、我国应急财政管理机制的研究展望
（一）研究方法
从研究逻辑与文献结构来看，大部分学者是结合公共管理学、财政学等学科对应急财政管理机制进行研究，在以后的研究中要注重学科交叉融合，比如心理学、社会学、统计学等等，丰富应急财政管理机制研究的多样性；在应急财政管理机制研究过程中，大部分文献是从宏观领域考虑的，大部分研究对象是政府整体应对公共危机，今后可以从省市县乡村等多层面、公安部消防部等多部门多机构展开协同研究；大部分文献的文章结构是先总结不足后提出政策性建议，甚至某些文献提出的建议不具有时效性或问题已被解决，今后可以从具体改进措施出发对此进行研究。
（二）研究内容
从研究的具体内容来看，近几年的理论研究侧重于具体机制的研究，但各个具体机制的研究还不够深入和细致，需要进一步研究和实证检验。比如绩效管理和监督的研究仍停留在构建指标体系的探索阶段，完整的检验和实证研究较少，今后可进一步研究绩效管理指标体系的构建与实施效果；应急财政管理机制的法律基础不够完善，今后可多角度多层次研究构建完整的法律体系；十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构整合部分职能部门组建应急管理部，但关于应急管理部门的运行机理、科学的应急财政支出分配、应对公共危机具体措施等等鲜少有学者研究，甚至有些学者由于不关注国家政策未意识应急管理部组建的意义，今后可从这个角度开展研究；现阶段大部分学者研究是从理论框架或者具体机制来展开研究，鲜少有学者研究每个具体机制之间的关系和联动性，今后可从多个机制的联动角度出发研究其具体构建。
（三）研究方向
从研究方向来看，目前已有的应急财政管理机制的理论研究较少融合现代信息数字技术化发展的时代特点，今后的研究方向应以数字化为纽带连接各个具体机制，构建数字化高效的应急财政管理机制；该机制的理论研究还较少嵌入现代财政治理机制，今后的理论研究可在研究适应中国特色应急管理需求的财政治理体系的基础上研究应急财政管理，从侧重体系构建转向侧重能力构建，进一步契合中央在应急管理体系上的总体战略以及当前应急管理的新形态，进一步契合国家治理现代化政策，真正深化提升应急财政管理能力，朝着“平战结合”、“高效快捷”、“科学合理”和“规范严格”的方向进一步发展完善。
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本文发表于《财会研究》杂志，引用格式为：郭欣欣,李永海.我国应急财政管理机制研究综述.财会研究,2021(03):4-10.
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作者：郭欣欣，山西长治人，兰州财经大学财税与公共管理学院2019级税务专业硕士研究生，研究方向为财税理论与实践，现税务师已通过4科，注册会计师通过2科；在2020年第三届全国本科院校税收风险管控案例大赛中获二等奖，在2020年第六届中国国际“互联网+”大学生创新创业大赛中获校级银奖。
指导教师：李永海
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