高质量构建税费征管现代化体系的若干思考
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作者：
李俊珅（国家税务总局上海市税务局）
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构建“高效统一的税费征管体系”是实现新时代税收现代化建设目标的重要一环。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）中，明确提出要着力建设智慧税务，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用。这又赋予了税费征管现代化体系新的内涵。在此背景下，如何围绕把握新发展阶段，贯彻新发展理念，服务新发展格局，高质量构建高效统一税费征管现代化体系，成为税务部门亟须全面谋划、全力探索的重大战略命题。
一
把握形势，厘清高质量构建税费征管现代化体系的重要意义和内涵
近年来，国际国内政治经济形势发生了重要深刻变化，新冠肺炎疫情等突发因素更是加剧了变化的复杂性，中国税费征管面临的内外环境已经今非昔比，与时俱进进行体系性、制度性变革已是当务之急。从国际看，以美国为首的西方国家提出了一系列税收改革计划，全球税收改革气氛渐浓。面对国际经济治理格局新变化，构建税费征管现代化体系有利于更好地全方位适应全球经济发展新形势，提升我国参与国际税收治理的综合能力，增强我国企业参与国际贸易的竞争优势。从国内看，党的十九届五中全会擘画了“十四五”时期我国经济社会发展主要目标和2035年远景目标，《意见》对税收征管改革作出了制度性安排。面对推进税收治理体系和治理能力现代化的发展要求，构建税费征管现代化体系有利于更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，从而更为集成化和系统化地推进税务执法、税费服务、税务监管新体系建设，为全面提升税务部门的政治引领、谋划创新、科技驱动、制度执行、协同共治、风险防范能力奠定基础。面对纳税人、缴费人对提高税收征管服务水平、降低办税缴费成本等新期盼，构建税费征管现代化体系有利于持续优化税收营商环境，更好为纳税人缴费人办实事、解难题，更好激发市场主体活力，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，让改革发展成果更快、更好地惠及广大人民群众。
由此可见，构建税费征管现代化体系已是大势所趋。在此基础上，根据《意见》精神以及国家税务总局税收现代化新“六大体系”明确的前进方向，构建高效统一的税费征管现代化体系还应把握好以下重要内涵。一是立足新发展阶段。必须正确认识党和人民事业所处的历史方位和发展阶段，紧密结合当前国情、税情和新技术、新业态等发展趋势，紧跟国家治理体系和治理能力现代化的步伐和进程。二是坚持“高质量”为核心。“科学”“严密”是征管体系现代化的重要标志，是界定现代化质量高低的核心指标，而“四精”中的“精”，也是“高质量”的重要标签。必须紧紧围绕上述这些切入点着手推进税费征管现代化体系建设。三是突出系统性和集成性的特点。税费征管现代化体系必须处理好“税”与“费”、“征管”与其他现代化体系、征管各个环节之间的复杂关系，提出系统性的一揽子方案，体现实践上和效果上的协同集成。
二
问题导向，找准当前税费征管工作面临的新挑战
新形势带来新挑战，构建税费征管现代化体系必须应对、解决好当前税费征管工作面临的征管服务对象变化、新技术新业态发展、协同防范风险等领域的新挑战和新问题。
（一）征管服务对象变化倒逼机制改革
新《个人所得税法》实施和自然人税收管理系统（ITS系统）上线以来，税务征管服务对象由原来以企业为主逐步向企业和自然人并重转变。同时，2019年社会保险费和非税收入征收职能划转后，各级税务机关的职能由税收征管转变为税费统管。上述重大变化给税收征管服务带来三大挑战：一是需要为数以亿计的自然人纳税人提供纳税服务，导致征管服务对象数量巨幅增长；二是自然人纳税人具有的“收入多元、跨区流动”的特征，导致税务机关在对税费进行征管的过程中可能面临与社保参保登记机关所属地区、登记情况不一致等问题，导致传统的属地管理模式受到巨大冲击；三是现行征管机制、岗责体系、人力管理与工作实践新情况不相匹配，导致税收治理效能存在较大提升空间。
（二）新技术新经济极速发展催化创新驱动
近年来，数字经济蓬勃发展，5G、人工智能、物联网、区块链、云计算等新技术应用日益广泛，数据资料逐渐替代人、物、资金等作为核心生产要素介入税收征管体系。新经济、新业态、新平台层出不穷，新商业模式推动企业组织结构等发生深刻变革。同时，随着公民法治意识不断增强，在新型征纳关系中，纳税人缴费人正逐步从被动遵从转变为渴望获得尊重，对税收透明度和确定性的期待、对办税缴费便利化智能化的诉求日益提高。上述发展趋势为税务改革创新指明了三大方向：一是聚焦“以数治税”驱动税务执法、服务、监管系统集成；二是聚焦“智慧税务”推动新技术应用成果与税收征管服务深度融合；三是聚焦“为民便民”在普适性服务基础上提供更多个性化服务，对标国际一流标准，持续优化税收营商环境。
（三）保安全防风险迫切需求亟待综合治理
面对复杂变化的经济社会环境，为确保税收安全、防范重大风险、促进可持续发展，税务机关亟须正确把握好减税降费与组织收入之间的关系，统筹处理好放得开、管得住、服务好之间的矛盾，妥善应对好新技术应用“红利”与随之而来的涉税违法风险，最大限度便利企业、最小影响干扰经营、最强力度打击违法。解决上述“两难”问题对涉税综合治理提出了三大诉求：一是构建动态立体的税收风险防控体系；二是打造公平公开的税收法治环境；三是搭建稳固可靠的网络安全屏障。
三
积极实践，探寻高质量构建税费征管现代化体系的有效路径
本文立足贯彻落实《意见》的部署要求，结合上海市税务机关的实践经验，积极通过“九个坚持”，探索高质量构建税费征管现代化体系的新路径。
（一）坚持目标引领，健全完善税收征管制度体系
一方面，以《意见》提出的“十四五”时期税收改革发展的指导思想、基本原则、目标任务、工作要求为遵循指导，积极推动将深化税收征管改革纳入区域的“十四五”规划统筹部署推进。另一方面，以《税收征管法》等法律法规修订为契机，进一步厘清税务机关与纳税人义务边界，改变原来税务机关“保姆式”管理模式，还权还责于纳税人；结合个人所得税改革、社会保险费和非税收入征收职能划转带来的新情况，全面更新征管流程和岗责体系；配套修订完善相关地方性法规，推进税费征管服务的统一化、规范化、标准化。
（二）坚持问题导向，建立科学的自然人税费征管体系
围绕《意见》关于2022年要基本实现自然人税费信息“一人式”智能归集的任务要求，树立“税费皆重”和“数据+ 规则”驱动的理念，持续完善专业化架构，按照数据管理、政策分析、信用风险等实施分类管理，实现对个人所得税和社会保险费的一体化管理，逐步建立适应新发展阶段要求的自然人税费征管体系。一是从“去人工化”和“信息对称”两方面梳理全量业务，构建以“自动处理为主+ 人工处理为辅”的云化业务流程。二是在系统层面实现新型岗责体系“因事设岗，因业务配置规则，以规则驱动流程，以运营完善规则”的建设目标。三是对新经济、新业态中难以确定所属税务机关的自然人，参考社会保险费征管相关做法，试行以社保缴纳地或纳税人缴费人选择确定主管税务机关，避免税务机关与社保参保登记机关不一致造成管理缺位，便利开展后续工作，持续提升征管效率。
（三）坚持系统集成，全面建设智慧税务生态系统
上海市税务机关顺应城市数字化转型建设的发展趋势，以系统性集成式提升税收治理效能为目标，更新制定税收信息化建设规划，以“一体化规划、一体化建设、一体化推进、一体化运维”为建设原则，对业务支撑、技术框架、实施方案进行统筹设计，通过加强规划管控和运营管理，改变信息系统和运维层级过多的现状，着力打造以税收大数据为驱动力，具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务生态系统。一是完成了以创新版电子税务局为主要内容的上海智慧税务1.0建设，形成“一个系统、四个平台”框架。一个系统即智能智慧的上海电子税务局，四个平台包括安全稳固的技术支撑平台、综合严密的数据支撑平台、高效智慧的税务人电子工作平台、便捷智能的纳税人办税缴费平台。二是加强科技引领。运用大数据、云计算、人工智能等新技术成果，逐步构建具有本地特色的“上海税务云”，打造统一监控运维管理平台，保持高效同步的数据一致性，支撑税收信息化应用高效稳定运行。三是不断丰富应用场景。上海市推出的创新版电子税务局全面支持网页端、客户端、移动端等办税缴费，已上线服务事项404项，基本实现涉税业务全程网上办；创新推出14个高频业务“套餐办”，137个高频事项机器自动审核、即时办结，大幅提升办税缴费便利度和征管服务精准度。
（四）坚持以数治税，探索以数据驱动改革落地生效
不断拓展以数治税内涵，全方位探索以数据驱动流程再造、岗责重塑，推动实现税费服务便利化、征收管理智能化，助力各项税收改革措施落到实处。一是以全面推广电子发票为着力点，推动发票管理制度变革，通过去纸质、去介质、去版式、去垄断等方式，实现纸质发票全面向电子发票转变。结合云计算、“互联网+”、大数据技术，通过追踪电子发票数据流，确保“业务流”“资金流”“发票流”三流一致，提高业务真实性判断，实现发票领域“互联网+监管”。二是加强税收数据质量管理和标准化建设，持续开展数据采集与转换、存储与计算、展现与运用等工作，整体性提升税收数据资源的可用性。三是不断拓宽数据资源来源范围，推进税收数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的联通聚合、开放共享。在上海以数治税实践中，依托数据支撑平台建立了表证单书、财产、法人、纳税服务、税务机关、外部数据、业务流程、自然人八大重点主题库，构成电子税务局核心系统和“数据底座”，实现与市经信委、统计局、商务委等53个部门信息共享，并充分依托市大数据中心共享交换平台，集成外部数据超过7 000万条；实现数据资产可视化管理和目录动态化更新，并能通过6个维度自动生成数据质量评估报告，切实提升数据治理能力。
（五）坚持为民便民，提供高品质精细化纳税服务
积极践行“人民城市人民建、人民城市为人民”重要理念，围绕经济改革发展主线，坚持以“纳税人深度参与、积极献策，税务人虚心听取、完善提升”为目标，着力解决企业“急、难、愁、盼”问题，寓服务于管理之中，推出更多高品质精细化服务项目。在上海探索实践中，一是在全国首推税收营商环境评测师和特邀观察员品牌项目，聚合征纳双方、社会各界力量，高质量推进税收营商环境持续改善。二是开展纳税人办税行为特征画像和全景展现，强化对行为轨迹、办税习惯、服务需求、信用信息、遵从状况的智能分析和提前预判，运用大数据精准推送优惠政策信息，促进市场主体充分享受政策红利，积极主动为纳税人提供个性化服务。三是深入推进智能化纳税服务渠道建设，通过线上渠道大力推广智能咨询模式，已实现虚拟坐席7×24小时回复减税降费、个税新政、税务登记、发票业务、涉税系统操作、涉税信息查询、自然人常见业务、常用办税流程等8方面问题。自2018年上线智能语音系统以来，回答问题超过40万次，上海12366智能咨询占比已超过50%。
（六）坚持“信用+风险”，构建动态立体风险防控体系
坚持信用、风险“两手抓”，围绕国家税务总局建立健全以动态“信用+ 风险”为基础的新型监管机制要求，着力构建立体风险防控体系。一是完善税收风险管理制度。一体化修订纳税评估、风险管理、税务审计、反避税调查等制度，明确风险等级标准、执法程序和文书使用，将风险管理理念融入制度设计、岗责设置、业务重组、系统建设当中，贯穿于户籍管理、申报管理、发票管理、欠税管理、数据管理等征管各环节，充分发挥风险管理在构建现代税收监管体系建设中的导向作用。二是创新试点“信用+ 风险”动态监控。全面实施动态信用积分“嵌入式”应用和人工智能管理，推进税收业务和流程的云化重构；基于“数据+ 规则”驱动，对不同信用纳税人办理不同事项分类分级管理；通过建立业务规则库，构建涉税业务“机器审核为主、人工审核为辅”的智慧审核审批处理机制。上海市税务机关已对138个涉税事项运用“信用+ 风险”动态监控，实施差异化分级分类管理，通过自动先办后审、容缺处理、自动办结等鼓励类措施，以及强化人工审核、现场办理等限制性管理措施，提高了征管效率；通过减资料、减环节、减时间，全市高、中信用纳税人可享受减免超过40% 的附报资料，流程环节由原来平均3.5个减少到1.4个。三是用活数据用好平台强化事中事后管理。通过税收数据融合、引入机器学习等人工智能技术，将企业发票、申报、涉税事项办理数据进行标准化处理，建立风险模型，使用税务系统历年的税务稽查、日常检查、纳税评估数据对模型进行训练，使模型能够对企业风险情况自动分析识别，形成疑点数据、进行分类分级，便于税务人员针对性开展税务稽查或纳税评估。上海市税务机关打造了全国领先的风险全覆盖的立体监控平台，在原发票风险监控基础上，增加覆盖重点税种、事项、行业等的风险监控模型，增加企业所得税类、财行税类、行业类指标215个。同时，依托电子护栏，持续对增值税发票风险开展监控，实现风险纳税人快速发现和及时应对，对高风险纳税人阻断网上发票类事项办理并推送核查，定期将风险纳税人名单推送出口退税部门开展预警监控。
（七）坚持税收共治，打造公平诚信便利的税收环境
构建现代化税费征管体系，仅靠税务部门还远远不够，要以立足“谋一域促全局”为目标，既坚持税务主导，着力解决跨部门涉税工作难点，又坚持共享共赢，兼顾融合其他政府部门的所需、所求、所急、所虑，着力构建税收共治格局。一是健全守信激励和失信惩戒制度，把纳税信用体系建设作为税收核心业务的重要组成部分，以规范纳税信用管理，促进纳税人诚信自律，提高税法遵从度为目标，不断加强部门协作，完善税务领域信用建设，对纳税缴费信用高的市场主体给予更多便利。例如，近年来“银税互动”“普惠金融”、重大税收失信案件“黑名单”制度等都起到了很好的示范效果。二是积极推进跨区域税收合作。上海市税务机关聚焦党中央、国务院长三角区域一体化发展决策部署，全力落实“16+10”长三角一体化税收支持措施，着力推动税收工作“融入一体化、服务一体化、推进一体化”，牵头搭建长三角电子税务局，实现长三角五省（市）电子税务局用户互认，推进跨省迁移、跨省报验、跨省申报及三方协议签订等跨区域业务，试行成功长三角异地缴税新模式，通过跨区域共享信用信息、风险信息、分析团队资源、税收经济数据和税收经济分析成果，构建以“信用+ 风险”为主线的长三角一体化税费征管联动机制。三是积极助力服务国家战略。上海市税务机关积极依托市级层面税收共治机制，积极推进三项新的重大任务落实，推出服务上海自贸试验区新片区“17+10”税收征管服务措施，在科创板试点、进博会筹备等工作中贡献税务智慧、发挥积极作用，推进各项创新政策先行先试。
（八）坚持底线思维，搭建安全稳固的网络保障基石
围绕切实执行《网络安全法》、“十四五”规划关于统筹发展与安全的部署要求，紧密结合《数据安全法》和《个人信息保护法》核心理念，坚决筑牢网络安全屏障。一是构建框架完善制度。围绕“一个中心”管理下的“三重保护”体系框架，构建安全机制和策略。建立健全信息安全管理制度和操作规程，优化完善税收网络安全应急管理体系，落实安全保护责任，加强网络安全等级保护。二是分类管理多层隔离。对计算环境、区域边界、通信网络体系进行区分管理，实施多层隔离保护，防止局部薄弱环节影响整体安全。实施税收数据资源分类分级管理，重点加强敏感数据安全防护。三是定期评估提高认识。定期开展安全风险评估、建立应急预案和定期演练、健全安全管理和技术体系、定期开展安全教育培训，提高人员安全意识，树立安全防护思想。在上海市电子税务局网络安全实践中，建设初期就全面落实安全等保三级要求，建设一体化数据中心，严格防护云上云下、内外网数据传递；通过搭建“上海税务云”，实现传统基础环境异地双活，云上云下应用互备，支撑保障电子税务局平稳运行。
（九）坚持人才强税，加快培育高素质复合型人才队伍
立足更高效率配置人力资源，更高质量培育潜力人才，全面梳理掌握构建税费征管现代化体系所面临的人力资源现状，结合自然人纳税人数量庞大、税费统管职能转变等实际情况，进一步重构业务、优化岗责、培育人才，从而最优配置资源、推进人才强税。一是让数据“多跑路”、技术“多出力”，改变“重人治”“重事前”的传统管理模式，推动业务事项自动化、智能化、流程化管理，将税务干部从繁琐重复的工作中解脱出来，从税源管理所和办税服务厅等前台岗位解放出来，投入到数据分析、风险防控、信息化建设等岗位。二是加强既有信息技术人员培训，通过基础业务训练，实战锤炼等方式，循序渐进培养业务出众、技术过硬的干部，建立一支既懂税收业务又懂信息技术的专业人才团队。三是探索实行团队化管理模式，选拔基层税务机关优秀人才组成专家团队，通过在重大改革过程中的实战化锻炼，发现人才、培养人才，形成一批专家型业务骨干。上海市税务机关正积极开展征管、信息化“百人团队”建设，通过以干代训、上挂下派、岗位交流等形式，参与电子税务局、ITS、社会保险费系统等重点项目建设，既有利于形成干部队伍知识更新迭代的良性循环，又有利于不断提升业务骨干的实战经验和综合能力。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第10期。）
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●论优化我国税制结构的方向
●新发展阶段与地方税体系建设
●数字经济背景下的全球税收治理：内卷化与去内卷化
●收入来源规则：支柱一方案可行性的基石
●“以数治税”背景下加强税收风险管理的若干建议
●补充性原则下地方税的治理逻辑与构建路径
●地方公共品提供与收入筹集的各国实践及启示
●地方主体税种的确立：反思与路径
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