构建新发展格局的核心要义：统筹发展和安全 ——访中国社会科学院副院长、学部委员高培勇
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“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是内外部环境继续发生深刻变化、挑战和机遇并存的时期。
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）精准作出了贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的战略决策，为今后5 年乃至更长时期我国经济社会发展提供了行动指南。如何理解和把握新发展格局？构建新发展格局对财税工作提出了哪些要求？在构建新发展格局中税收肩负着怎样的使命？带着这些问题，《中国税务》采访了中国社会科学院副院长、学部委员高培勇。
构建新发展格局要
统筹发展和安全两件大事
Q
党的十九届五中全会提出“十四五”时期要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在您看来，如何理解和把握新发展格局？
高培勇：要回答这个问题，首先要思考另一个问题——为什么要构建新发展格局？或者说为什么要在这个时点上提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局？
作为一个全新的概念，新发展格局的提出有其特殊的背景和考量。这就是，在新冠肺炎疫情全球大流行的冲击下，全球产业链、供应链因非经济因素受阻，我国经济发展的不稳定性不确定性明显增强。换言之，以新冠肺炎疫情全球大流行为代表的一系列“黑天鹅”事件，威胁到了我国的经济安全。因此，可以作出的判断是，新发展格局集中凸显和强调的是“安全”二字。作为重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择，构建新发展格局的核心要义，就在于“统筹发展和安全”。
发展和安全互为条件、彼此支撑，安全是发展的前提，发展是安全的保障。从这个意义上说，构建新发展格局既是与时俱进提升我国经济发展水平、塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择，又是统筹发展和安全、将发展建立在安全基础上的战略考量。
正是基于这样的战略考量，在《建议》中，不仅设置专章对统筹和安全作出战略部署，而且将统筹发展和安全作为“十四五”时期重大任务而提到了前所未有的位置，“安全发展”渗透于全文的字里行间。比如，在“‘十四五’时期经济社会发展指导思想”这一部分，可以看到这样的内容：“以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全”。在“‘十四五’时期经济社会发展必须遵守的原则”这一部分，可以找到这样的表述：“实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展”“统筹国内国际两个大局，办好发展安全两件大事”“注重防范化解重大风险挑战，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一”。在“‘十四五’时期经济社会发展主要目标”以及“到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标”这一部分提到：“防范化解重大风险体制机制不断健全”“发展安全保障更加有力”“平安中国建设达到更高水平”，等等。
尤为值得关注的是，在《建议》专设的“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”一章中，不仅强调要“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全”，而且由此出发，作出了若干颇具宣示意义的重要论断：“确保国家经济安全”“保障人民生命安全”“维护社会稳定和安全”“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程”“防范和化解影响我国现代化进程的各种风险”“加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设”“维护金融安全，守住不发生系统性风险底线”“筑牢国家安全屏障”。
之所以要构建新发展格局，之所以在当前的背景下提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，其根本的出发点和归宿，就在于维系经济安全。
Q
构建新发展格局，我们经济工作的理念和思想是否也要有所调整？
高培勇：新发展格局并非重启炉灶，而是站在既有理论和实践成果肩膀之上实现的新的理论创新。构建新发展格局所做的实际是一道“加法”在一系列事关经济发展和经济工作理念、思想和战略进一步深化的基础上，添加了“安全”考量。
这至少包括两层含义：其一，作为基本要求，要将安全作为一个重要维度引入经济发展和经济工作视野，以高度的敬畏之心维系好经济安全，时刻绷紧经济安全这根弦。其二，作为更高要求，要将经济安全和经济发展放在同一平台加以考量，以高度的智慧统筹办好发展和安全两件大事。
因此，在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，安全已经构成经济发展和经济工作的经常性和关键性考量。我们必须在发展和安全两个轨道上同时作战，既要推动经济发展，又要维系经济安全，实现经济发展和经济安全互为条件、彼此支撑。
统筹发展与安全要
重点关注财税安全
Q
构建新发展格局要统筹发展和安全两件大事，这对做好财税工作有哪些启示？
高培勇：仔细分析经济安全并将其所包含的各方面一一展开，我们会发现，经济安全所覆盖的诸如产业链安全、供应链安全、能源安全、粮食安全、食品安全、药品安全、金融安全、财税安全等已经提及的或未被提及的安全线索，并非平行关系。在它们之中，财税安全最为重要。这不仅因为财税安全是所有安全的基础和支柱，而且因为财税安全是所有安全的最后一道防线。如果财税安全出了问题，其他方面的安全便无从谈起。正所谓基础不牢，地动山摇。
该如何评估当前中国的财税形势？2020 年 1—11 月累计，全国一般公共预算收入 169489 亿元，同比下降 5.3% ；全国税收收入 144227 亿元，同比下降 3.7% ；非税收入 25262 亿元，同比下降13.7%.通过这些数据，可见当前我国的财税安全状况不容乐观。更关键的问题在于，这种颇为严峻的财税安全状况并不能全部归结为疫情的冲击，疫情只不过放大了我们在财政安全方面所面临的困难、风险和挑战。也就是说，它不会随疫情的离去而消失。
本着坚持“底线思维”的原则，我们应该把困难、风险、挑战估计得更充分一点、更全面一些。抛开疫情的影响，我国财税安全起码面临着地方政府债务高企、财政赤字扩大、预算稳定调节基金捉襟见肘等方面的困难和风险，这些都需要我们保持高度警醒。正如习近平总书记所说，我们一定要“强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪”。适应这样一种历史性的变化，在从总体布局上统筹好发展和安全的同时，将财税安全放在更加突出的位置，以财税安全为新发展格局的构建系上一根“安全绳”，以维系财税安全支撑和推动经济安全，不仅十分必要，而且势在必行。
Q
构建新发展格局中财税安全如此重要，我们如何更全面更充分地理解积极财政政策？
高培勇：我国启用“积极财政政策”一词，始于 1998 年应对亚洲金融危机的实践。自那以后很长一个时期，“积极”二字一直被当作“扩张”的同义词。不过，这里所说的“扩张”，其剑锋所指，显然在于“量”，即社会总需求的扩张。在不少人的视野中，所谓积极财政政策就是扩张性财政政策，甚至直接把它同减税增支的操作画等号。在中国经济已经进入高质量发展阶段的今天，如果依旧将积极财政政策简单理解为“量”的扩张而不涉及“质”的提升，仍然把积极财政政策的作用简单等同于扩需求而不涵盖调结构，无疑是不合时宜的。
要引起注意的是，倘若本应在扩需求和调结构两个方面同时发力的积极财政政策操作被集中于扩需求一个方面，既难免造成“塞车”，更有可能由此触碰财税安全的“底线”。
所以，以与时俱进的态度，全面而充分地理解进入高质量发展阶段的积极财政政策，非常重要。既必须兼容“双重”功能定位——同时致力于发挥扩大需求和调整结构两个方面的作用，又要坚持“对症下药”——遇到什么问题解决什么问题，有什么问题解决什么问题，决不能将所有矛盾和问题不加区分地“一锅煮”“一勺烩”，更不能企望依赖单一扩张功能、通过单一扩张手段解决或应对所有矛盾和问题。
除此之外，我们还要全面而充分地分析当前财税形势、全面而充分地评估财税扩张操作的得与失、全面而充分地把握减税降费实质、全面而充分地推进税制改革，坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，在统筹发展和安全的基础上更好地维系财税安全。
为全面建设社会主义
现代化国家发挥好税收作用
Q
减税降费是积极财政政策的重要一环。贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的战略部署对减税降费提出了哪些新要求？
高培勇 ：减税降费对于当下积极财政政策操作的意义不言而喻，近几年我国减税降费的力度之大是空前的。但有一个至关重要的问题，实质性的减税降费必须和政府削减支出协同推进，彼此呼应。否则的话，财政收入降下去了，财政支出依旧维持在原有水平，或者即便支出有削减，但支出削减的幅度低于甚至远低于收入减降的幅度，其结果——只能是增列赤字、增发国债。而借来的钱至少要付息，债息支出终归要叠加到原有政府支出规模之上，以增列赤字、增发国债支撑的减税降费，短期内会有一些政策效果，但从长期看，它既不会真正改变资源配置格局，也不会真正减轻企业和居民负担，更是不可持续且具有风险。因此，实质性的减税降费只能与削减政府支出相伴而行。离开了支出的同步削减，不仅难有实质性的减税降费，而且极可能演化为威胁财税安全的隐患。
所以，在当前，以前所未有的力度积极推进减税降费无疑十分重要，但与此同时，更基本、更实质或更契合于统筹发展和安全的操作还在于“节用”——以削减政府支出为基础和前提，为减税降费腾挪必要空间。减多少税、降多少费，就相应削减多少政府支出，从而实现减税降费背景下政府收支的再平衡。从这个意义上讲，全面而充分地把握减税降费实质，以政府“过紧日子”换取企业和居民“过好日子”是非走不可的一步棋。我们当以更坚定的态度、更大的决心、更务实的操作将减税降费和削减政府支出真正落到实处。
Q
《建议》为今后 5 年乃至更长时期我国的经济社会发展指明了方向，对税收工作而言，要重点把握好哪些方面？
高培勇 ：在我看来，首先必须坚持以人民为中心，以促进社会公平正义、增进人民福祉为根本出发点和落脚点。《建议》提出 ：“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。”之所以要建立现代税收制度，其核心目标，就是通过优化我国现行税制结构来实现现代税收职能。现代税收职能区别于传统税收职能的最重要标志，就是要通过税收制度安排来实现公平正义。因此，在今后的税收工作中既要把促进社会公平、增加人民福祉作为一面镜子，全面审视各方面的现行税收制度和政策规定，从中找准短板和弱项并作为改革的突破口 ；又要把促进社会公平、增加人民福祉作为一项原则，针对有违税收公平正义的矛盾和问题持续发力，通过创新税收制度设计和税收政策安排，将“不断满足人民日益增长的美好生活需要”贯穿于税收制度和税收政策的各环节和全过程。
其次，必须深刻认识新时代税收工作的主题和使命发生了变化。一是着力点不同。过去更多地关注税收规模和增速，现在必须坚持质量第一、效益优先，以提升税收的质量和效益为根本出发点和落脚点。二是目标不同。过去更多地考虑税收如何适应经济发展，税收制度变革如何匹配经济体制变革，线索是单一的。现在，无论是满足“美好生活的需要”，还是推动高质量发展，都不仅仅是经济领域的事情，而是包括经济、政治、文化、社会、生态等若干方面。三是主线变了。过去更多的是从需求侧角度出发，现在必须注重用供给侧结构性改革的思维和办法调整税制结构。供给侧结构性改革至少告诉我们三件事 ：主要矛盾既是供给侧，又是结构性的，解决这些问题的着力点也在这两端，主要手段是改革。因此，当前的税收工作要锁定市场主体，锁定结构性问题。
最后，必须认识到税收不仅是一个经济范畴，而且是一个国家治理范畴。要从党和国家事业全局的高度定位税收，将税制改革作为全面深化改革的一个重要组成部分融入经济、政治、社会、文化、生态文明体制改革联动进程，并同推进国家治理体系和治理能力现代化总目标相对接。因此，必须跳出就税收论税收或就经济论税收的传统思维局限，立足高起点，胸怀大格局。不仅要实现税收公共化与加快完善社会主义市场经济体制进程同频共振，最大限度减少税收对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，而且要让税收治理体系和治理能力现代化与国家治理体系和治理能力现代化进程如影随形，从现代税收文明出发布局税收制度建设，加快建立结构均衡、功能完备、科学规范的现代税收制度，最大限度将现代税收制度优势转化为现代税收治理效能，更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。
毫无疑义，只有站在中国特色社会主义新时代的平台上讨论新时代税收发展和税收工作，以匹配新时代的理念、思想、战略乃至立场、观点、方法确立并践行新时代中国税收的主题和使命，才能与时俱进，才能在更高起点、更高层次、更高目标上为开启和推进全面建设社会主义现代化国家新征程发挥好税收的应有作用。
来源：《中国税务》2021年第1期
本刊记者：陈黛斐 黄诗睿
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