陈雄桥：构建预算管理的特色“坐标系”
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作者：广州市财政局党组书记、局长 陈雄桥
预算单位不再一味追求“多要钱”，而是更加注重“用好钱”。这一转变，正是广东省广州市财政局近年来实施的“两提高一促进”改革的成果之一。
以番禺区为例，自2014年以来，该区预算绩效评审综合核减率逐年下降，从2014年的21.3%下降至2019年的2.9%，反映出项目预算申报愈加谨慎与合理。
而这一改革对于财政部门自身而言，成效更显宏大——破除了传统的收支思维定式，树立了“大财政、大预算”的理念。财政预算资金安排主动对接中央重大决策部署和省、市工作要求，变被动为主动，该给的主动保障到位，不该给的坚决压缩削减。
广州市财政局的“两提高一促进”改革，即提高财政运行效率、提高财政资金使用效益，促进财政管理工作上水平，着力健全与国家中心城市相匹配的现代财政支撑体系。
构建“六个一”健全内部管理机制
广州市财政局构建“六个一”科学管理体系，包括一套制度、一套流程、一套标准、一张网络、一个项目库、一支队伍。
完善“一套制度”，健全财政管理体系。该局围绕预算编制、预算执行、财政监督等相关财政改革重点领域，全链条、多层次健全现代财政制度支撑体系。目前，已形成有效财政管理制度文件237件，确保财政制度与中央、省、市改革决策相衔接。同时，定期梳理、清理、更新制度文件，定期将最新的制度文件汇编成册印发。
优化“一套流程”，提高财政运行效能。一方面，把管用的流程“规范化”，以修订完善预算管理规程为主要抓手，规范从预算编制到执行、调整等重点环节的管理审核规程，形成了一套统一规范的内部操作指引；另一方面，把繁琐的流程“简约化”，转变财政管理重心，从全流程预算管控转变为聚焦预算编制、强化预算监管，在预算执行环节全面向业务主管部门放权。该局推进权力事项标准化、政务服务流程便捷化，取消、整合、移出市级财政行政权力事项27项，精减率68%。
建立“一套标准”，夯实预算管理基础。制定市本级支出标准体系建设工作方案和市本级支出定额标准管理办法（试行），计划用3年左右时间制定一套科学合理的预算编制标准。
完善基本支出定额标准。通过建立单项定额、综合定额和行业定额标准，以资产系统数据为基础，按照定额标准核定，安排公用经费中的办公用房物业管理费、车辆运维经费等，提高部门预算科学化、精细化管理水平。
逐步拓展项目支出定额标准。2019年以来，广州市财政局牵头或与部门联合制定发布了市本级上下班交通车费用标准、公厕日常管理费用标准等21项财政预算支出定额标准，整理形成市本级预算支出定额标准汇编，涵盖通用支出定额标准和专用支出定额标准两部分15大类159项，印发至各预算单位参考使用。
构建“一张网络”，强化信息技术支撑。一是提升预算管理一体化系统服务水平，制定《广州市财政局信息化规划（2018-2020年）》，加强预算编审、支出管理、国库支付、资产管理、政府采购、绩效评价、财政监督等业务系统的交互衔接，全力打造信息化、网络化财政服务支撑体系。
二是推进国库支付电子化改革，逐步实现“纵向到底、横向到边”国库集中支付电子化全覆盖，不断优化资金拨付流程，支付数据实时传输，提高财政资金运行效率和使用效益。
三是深化电子票据管理改革。2019年，广州申请成为省财政电子票据管理改革试点城市；市妇女儿童医疗中心开出全省首张医疗收费电子票据，成为首家将区块链技术应用于财政电子票据业务的单位。
四是实现系统对接，预算管理一体化系统与发改部门固定资产投资系统、工信部门信息化系统以及人事主管部门公务员管理系统实现对接，数据互联互通，大大提高数据准确性和及时性。
健全“一个项目库”，规范预算编制管理。广州市财政局从2012年开始率先推进财政项目库管理，目前已实现项目库全口径、全流程服务财政预算管理的功能。从2020年预算年度起，实行项目分类分级管理，项目分为运行保障、经济和社会发展两大类，并分类对应设计项目分级方式。部门项目支出个数由2019年的8545个降至2020年一级项目2712个，聚焦一级项目和经济社会发展类项目的管理，推动业务主管部门主体责任落实，提高部门项目管理自主性。
打造“一支队伍”，提升干事创业水平。近年来，该局坚持新时期好干部标准，着力打造忠诚、干净、担当的高素质专业化干部队伍，注重强党建、提能力、严管理和抓队伍。
画好“横轴线”聚焦预算能力建设
在新冠肺炎疫情防控常态化背景下，广州市财政局注重提升预算管理能力，抓住关键点，深化市级预算管理改革，重点聚焦四个方面。
一是推进“放管服”改革。转变预算管理重心，进一步明确预算管理权责。在财政资金管理链条中，财政部门“抓住两头，放开中间”，聚焦预算编制和预算监管，建立了部门预算“一把手”签字制度，将预算执行权责交由业务主管理部门，不直接参与具体项目审批等事务。
二是提高预算执行效率。完善“四挂钩一通报”的预算执行监管机制。落实预算支出执行与部门预算安排、转移支付、库款资金调度和财政绩效考核的挂钩机制，不断优化支出进度通报考核机制，引导促使各部门从“重申报轻执行”向“重执行讲绩效”转变。2019年，全年在未采用权责发生制列支的情况下，广州市一般公共预算支出完成省考核任务数100%，全省排名第一。
三是加大财政统筹力度。今年，广州市推出了三轮厉行节约、压减支出预算方案：第一轮对部门项目支出与公用经费支出等进行综合压减17.3%；第二轮对部门公用经费和一般性支出项目再分别压减15%；第三轮按“停、减、缓、转”原则，对7180个项目重新梳理，进一步压缩非急需非刚性开支，设立疫情防控相关工作专项资金池，专项用于疫情防控和“六稳”“六保”支出。
四是防范财政运行风险。主要防控四类风险，包括防控重大政策落实不到位风险、防控财政收支风险、防控政府债务风险、防控预算管理不规范风险。
理顺“纵轴线”完善市区财政关系
围绕“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的要求，广州市财政局进一步完善市对区财政管理体制；同时，牢固树立大财政、大预算的系统思维和整体格局，推动市区形成工作合力。
重心下沉，体现强区激励。广州11个区功能定位、发展水平、历史负担等差异较大，广州市财政局按照保基本、强激励、财权与事权相适应的原则，将激励和托底相结合，最大限度向区级让渡财力，增强区级发展动力和活力。
以2019年为例，区级财力占比达到67%，排在全国主要城市前列。同时，压减市级审批区级具体项目数量，对于直接面向基层、量大面广、由区级实施更为便捷有效的资金，市业务主管部门依法将具体项目审批权限下放给区级。
市区一盘棋，强化联动机制。近年来，广州市积极推动预算管理改革向基层延伸、向镇街拓展，进一步提升全市预算管理整体水平，着力做到“三个联动”。
一是收支运行监测联动，通过联席会议制度密切跟进评估新冠肺炎疫情持续影响，全力保障基层政府正常运转。
二是重大政策落实联动，建立覆盖广州市各级政府债务管理各个环节的“闭环”风险防控体系；每年12月份将九成以上下年度转移支付资金提前下达各区，以便区级科学谋划重大政策落实计划。
三是财政管理改革联动，印发实施进一步加强和规范镇（街）财政管理工作的意见，对优化管理模式、规范管理行为、创新服务方式等进行指引和约束。2019年，举办镇（街）负责人财政知识和财经纪律专题培训班；2020年，编制镇街财政管理使用手册，加强对区级预算管理改革的监督和指导。
下一步，广州市财政局将进一步深化财政改革，努力推动财政管理工作实现“四个转变”。
一是在管财理念上，由“计划管理”向“运筹管理”转变。针对经济面临的困难和不确定性，在管财活财、理财运筹上下功夫，充分发挥财政杠杆作用。
二是在管理模式上，由“橄榄型”向“哑铃型”转变。财政部门要“抓住两头，放开中间”，从文山会海中解脱出来，集中精力做好预算编制和预算监督。
三是在主体责任上，由“单兵作战”向“多方联动”转变。进一步强化“大财政、大预算”的系统思维，加强市区联动，落实部门预算执行的主体责任。
四是在资金安排上，由“重分配轻管理”向“重绩效求实效”转变。牢固树立过紧日子思想，更加注重结构调整，突出政策重点，推进全面实施预算绩效管理，把钱花在刀刃上。
来源：中国财经报
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