论新时代中国治税思想
汪 康
中国税务学会
新时代中国治税思想，是在马克思主义理论指导和长期实践基础上形成的，是一个全面系统、科学务实的思想体系。随着时代发展，这一思想体系也在与时俱进，丰富发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对新时代税收改革发展作出了一系列重要指示批示，既有对税收职能、税收法治等基本税收问题的理论阐述，又有对税收改革、税收治理等重大问题的系统论断，确立了税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用的全新定位，为新时代税收治理现代化指明了方向, 提供了根本遵循，我国税收事业取得了历史性成就。新时代治税思想要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推动税收事业高质量发展。
税收法定
一
党的十八届三中全会明确要求“落实税收法定原则”。税收法定是指国家征税活动必须依照法律的规定进行，无论是税务机关征税，还是纳税人缴税，都必须以法律为依据。其基本内容包括税种法定、税种要素法定、税收程序法定。坚持税收法定原则是落实习近平法治思想的重要体现，也是实施依法治国的重要原则。《中华人民共和国立法法》明确税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能通过立法规定，《中华人民共和国税收征收管理法》规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”。这些法律规定涵盖了税收法定原则的全部内涵。
（一）科学立法
税收法定的基础是科学立法，做到有法可依。要推进科学立法、民主立法、依法立法，不断提高税收立法的质量和效率。尊重客观规律，反映客观要求，加强税收立法评估，充分借鉴历史的、国际的税收立法经验。坚持目标导向和问题导向相结合，税收立法和优化税制相结合，增强税收立法的针对性、实用性和可操作性。通过健全税收法律体系来增强税收在国家治理体系中的基础性、保障性和支柱性作用，运用法律来科学规范国家、企业与个人分配关系。党的十八大以来，我国加快了税收立法进程。截至2020年年底，个人所得税、企业所得税、车船税、环境保护税、烟叶税、船舶吨税、耕地占用税、车辆购置税、资源税、契税、城市维护建设税等11个税种已经完成立法工作，增值税、消费税、土地增值税、房地产税、印花税、城镇土地使用税、关税的立法工作也已经提上立法日程。
（二）严格执法
法律的生命力在于执行。严格执法对于落实税收法定具有关键作用，坚持秉公执法、文明执法，维护税法权威。坚决制止以言代法、以权代法和以税寻租，推进依法征收制度化、规范化、程序化。坚持“依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，严格依法行使职权，依法稽查、依法减免、依法处罚，切实保障纳税人的合法权益不受侵害。坚持按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对区域税收优惠政策的规范管理。严肃执法过错责任追究，建立配置科学、组织严密、制约有效的权力运行机制，防止税收行政执法权的缺失和滥用，规范和监督税收执法行为。
（三）公正司法
税收司法是落实税收法定的重要保证。加强税收司法建设，完善税收司法制度，引入税收争议司法解决机制，在税收案件的审理中坚持税收司法的独立性，确保税收案件司法权不受行政机关、社会团体和个人的干涉，税收案件的裁决必须认真听取征纳双方的意见，保证税收司法合法、公正、合理。税法是专业性、技术性很强的部门法，应探索建立专门的税务法庭，加强对税收案件的审查，确保适用法律正确、执法过程符合法律要求，维护税法的刚性和权威性，严厉打击偷逃骗税行为，规范和维护税收秩序。
高效公平
二
高效公平是税收治理的价值追求，也是建立现代税收制度的基础，应当贯穿税收立法、税收执法、税收司法的全过程。一方面要促进资源优化配置，推动经济高质量发展；另一方面要让全体人民享受经济发展带来的成果，实现社会公平正义。习近平总书记指出：“坚持‘效率优先、兼顾公平’是一个长期的方针，公平要建立在效率的基础上，效率也要以公平为前提才得以持续。”党的十九届五中全会也强调：“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。”这对新时代的税收效率公平提出了新的更高要求。
（一）效率优先
优化税制、公平税负，既保持税收中性原则，又充分发挥税收调节作用，是实现资源高效配置、促进经济增长、解决经济发展不充分问题的有效途径。税收效率主要体现在两方面。一方面是税收在资源配置时不越位。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。在税收立法、税收执法过程中，对各区域、各种经济成分税收政策一视同仁，不因税收干预、扭曲市场的运行机制，影响市场在资源配置中的决定性作用。另一方面是税收在政府调节时不缺位。税收作为政府重要的经济调控手段，在调节经济、配置资源方面发挥着重要作用。当出现市场失灵或经济波动时，政府可以运用税收杠杆对社会经济运行进行引导和调整，通过调整税率、实施减免税政策等方式发挥税收的逆周期调节作用，使经济运行回归正常轨道。通过给予特定行为或特定行业税收政策支持，政府可以引导各类生产要素向需要重点扶持的领域和行业聚集，达到预期政策目标。党的十八大以来，国家陆续取消、下放或调整了大部分行政审批事项，规范、完善了一批税收优惠政策，为企业“松绑”，为市场“腾位”，有效激发了市场主体活力。国家通过全面推行营改增，降低、简并和规范了增值税税率，提高了增值税起征点，持续加大减税降费力度，有效降低了纳税人税收负担。一系列鼓励企业创新及加大研发投入的税收优惠政策，引导企业加强科技研发，增加企业科研投入，为企业升级发展赋能，有力支持了创新驱动发展战略，拉动了投资增长，为我国经济实现从高速发展向高质量发展转变提供了有效支持。
（二）兼顾公平
收入分配是民生之源，是改善民生、实现发展成果由人民共享最重要最直接的方式。税收在国民收入初次分配、再分配、第三次分配中都发挥着重要作用。习近平总书记强调，要完善以税收等为主要手段的再分配调节机制，维护社会公平正义，解决好收入差距问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民。随着市场经济深入发展，社会财富分配差距不断扩大，收入差距过大，两极分化，会使生产力发展受到制约，甚至会造成社会的不稳定。优化税制，提高直接税比重对调节收入分配、增进社会公平具有不可替代的作用。党的十八大以来，我国逐步完善了以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，新一轮个人所得税改革实现了由分类征收向综合与分类相结合征收的制度转变，通过提高基本减除费用标准、调整税率档次以及增设六项专项附加扣除制度，实现了中低收入者全面减税，这是我国税制向更为公平的方向迈出的重要一步。
科学治理
三
税收治理是国家治理的重要组成部分。习近平总书记在党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）指出要“加强宏观经济治理数据库等建设，提升大数据等现代技术手段辅助治理能力”。新时代中国税收治理应站在国家发展新的历史方位、构建适应新发展阶段要求的税收体制机制，运用大数据、云计算、区块链等先进技术，全面推进税收治理现代化。
（一）深化改革
习近平总书记指出：“现行财税体制已经不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求，不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要，我国经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关。”《纲要》指出，要“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重。完善个人所得税制度……进一步优化增值税制度。调整优化消费税征收范围和税率……推进房地产税立法，健全地方税体系……深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化”。要以贯彻新发展理念为指引，以优化税制结构为目标，以高效公平为价值追求，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于促进社会公平的现代税制体系；要以依法治税、便民办税、科学效能、协同共治为原则，不断推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治，建立健全适应时代发展要求的现代税收征管体系；要构建“以自行申报和优化服务为基础，以现代信息技术为依托，以风险控制为导向，集中征收，精准稽查，科学监管”的现代税收征管模式，推动税收高质量发展。
（二）数字管税
习近平总书记强调，实施创新驱动发展战略决定着中华民族的前途命运。当前全球范围内研究发展大数据技术，运用大数据完善社会治理，提升政府服务和监管能力正在成为趋势。纳税信息的数据化使得传统的税务治理手段不适应时代发展的需要，运用现代科学技术手段实施数据管税成为必然选择。这需要从管理体制机制、标准规范、分析应用、技术支撑等视角加强统筹规划，运用现代信息技术手段，打通信息孤岛，实现互联互通，打造全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态系统。要推进线上线下一体化监管，探索对平台开展线上闭环监管、非接触式监管、信用监管等柔性管理，充分运用大数据等手段，加强税收风险分析，提升税收监管水平。我国税务部门通过走“数字管税”之路，不断实现税收管理服务的“数字化”转型升级。2016年金税三期工程全国上线并平稳运行，随后全面实施“互联网+税务”行动计划，建设规范统一的电子税务局，做到线上线下融合，前台后台贯通，使税收监管更有效，办税更方便快捷，有效降低了税收征纳成本，全面提升了税收治理数字化水平。
（三）协同共治
税收涉及国家、地区、企业和个人等方方面面的利益关系，具有很强的社会性和复杂性。提升税收治理水平需要各级政府、各单位和广大纳税人的支持配合，形成协税护税的强大合力。实现科学的税收治理需要建立健全党政牵头、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治机制，强化党委和政府对税收工作的领导，税务部门积极主动依法履责，大力拓展部门之间的合作领域，实现信息共享、管理互助、信用互认。建立健全税企风险共防机制，明晰征纳双方权利和义务，还责于纳税人，围绕企业税务风险防范，让企业了解、熟悉税收法规，降低企业遵从风险，通过纳税辅导，帮助企业建立风险内控机制，解决企业涉税诉求绿色通道，完善涉税争议事项协调机制等，全面系统地构建税企风险共防机制，有效预防和控制企业税收风险。
便利遵从
四
便利遵从是指构建以纳税人为中心的税收理念，通过增强政策确定性和稳定性，优化办税流程和办税服务，提升纳税人的纳税便利和税法遵从度。习近平总书记指出，要“增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性”“推出更多便民办税改革措施，为群众提供更加优质高效的服务，减轻群众办税负担，维护群众合法权益”。新时代的税法遵从不是简单突出纳税义务的强制性和税收处罚的威慑性，而是强调为纳税人提供明确的税法指引、简便的办税流程、优质高效的办税服务，引导和帮助纳税人自觉遵从税法，主动履行纳税义务。
（一）增强确定性
税收法律法规概念明确、规定具体、边界清晰、可操作性强是便利遵从的基础。在研究制定税收法律法规的过程中，要注重调查研究，广泛听取意见，增强针对性、实用性、可操作性。注重法律法规的稳定性和连续性，处理好与原法律法规的继承关系，统一政策解释、规范执法标准、提升税收法律法规的精准度和确定性，既要有助于提高纳税人的税法遵从度，又要防止滥用税收自由裁量权，降低税收征管风险。我国在全面实施营改增过程中，细化工作方案，明确政策衔接，实行“一杆子插到底”的工作方式方法，加强政策统一宣传辅导，增强政策确定性，保证了营改增改革目标的如期实现。
（二）提高便利性
科学简化的办税流程是便利遵从的重要条件。懂法才能守法，简便才能易行。要按照规范、便利、高效的原则，优化纳税登记、发票领用、纳税申报、税款缴纳、减免退税、清算注销等办税流程。简并纳税申报表、减少报送材料、简化计算方法，让纳税人易学、易懂、易操作。全面实施纳税信用管理，对高等级诚信的纳税人实施简易办税流程，鼓励激励纳税人自觉遵从税法。建立全流程一体化的征管服务体系，有效降低纳税人办税次数，减少办税时间，降低纳税成本。党的十八大以来，税务部门推出了一系列创新服务举措，极大方便了纳税人办税。根据世界银行发布的营商环境报告，从2016年到2019年，我国的纳税指标排名累计上升了26位；纳税次数排名第16位，纳税时间排名第47位，已超过经济合作与发展组织（OECD）高收入成员国平均水平。
（三）强化服务性
作为政府的公共服务，纳税服务的供给效率直接影响着纳税人的税法遵从度。牢固树立“以纳税人为中心”的思想，寓管理于服务之中，围绕“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的服务理念，持续提升办税服务效能。党的十八大以来，税务部门树立“以税务人的辛苦指数换取纳税人的满意指数”的服务理念，连续多年开展“便民办税春风行动”、采取了一系列提高纳税服务质效的措施，优化了纳税服务方式，改善了纳税服务质量，保护了纳税人合法权益，构建了和谐的税收征纳关系，在第三方开展的全国纳税人满意度调查中，得分逐年上升。
互利共赢
五
国际税收是国家对外政策的重要组成部分。习近平同志强调，当今世界面临百年未有之大变局，全球治理体制变革正处在历史转折点上，建立以“合作共赢”为核心的“新型国际关系”、坚持“正确义利观”、构建“人类命运共同体”、提出“一带一路”倡议等理念和举措，为新时代国际税收工作提出了新的更高要求。
（一）加强合作
习近平总书记在“二十国集团领导人杭州峰会”上提出，要继续支持国际税收合作，建立一个全球公平和现代化的国际税收体系，并倡议各国制定“增长友好型税收政策”。我国是经济全球化和多边主义坚定的拥护者、维护者, 在国际税收事务中始终坚持对话协商、共享共建、合作共赢、交流互鉴的原则，并建立规范化、制度化、常态化的“一带一路”税收合作机制，增强税收便利，服务“双向开放”，促进全球经济增长。截止到2020年年底，我国税收协定网络已经覆盖111个国家和地区，有效协调了缔约方之间应税项目的税收管辖权，避免了税收管辖区之间的重复征税，促进了包括资金、技术、人员等经济要素的跨境流动，助力国际经济合作。
（二）引导治理
加强国际税收治理，维护国际税收秩序是世界各国的共同愿望。中国作为一个负责任的大国，在全球税收治理中要发挥积极引领作用，推动全球税收治理朝着更加普惠、包容的方向发展，促进国际税收秩序朝着更加公平、合理的方向演进。要深度参与国际税收规则制定，包括税基侵蚀和利润转移、税收情报交换、发展中国家税收能力建设等，不断提高我国在国际税收治理中的话语权和影响力。与更多国家商签多边税收征管互助公约，共建“一带一路”税收征管互助机制，积极履行国际承诺，严厉打击国际逃避税，维护国际税收公平公正秩序。党的十八大以来，我国与国际组织的合作广度和深度进一步加大，分别与OECD、国际货币基金组织（IMF）签署了合作协议及合作备忘录，深度参与税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划，维护了我国的税收权益。
（三）深化交流
交流互鉴、增进了解、凝聚共识是互利共赢的基础。习近平总书记强调，要深入推动中国同世界深入交流，互学互鉴。要通过深入交流让更多国家了解中国税收改革发展的变化，在国际税收舞台上讲好中国故事、中国方案和中国主张，形成更多的国际共识，不断提升我国的税收影响力。2016年我国成功举办第十届税收征管论坛大会；2017年OECD第四届增值税全球论坛大会设专场邀请我国介绍全面推开营改增试点经验，第11届全球税收征管论坛大会专门调整议程安排我国介绍征管体制改革做法，第47届亚洲税收管理与研究组织（SGATAR）年会上应邀介绍中国税收改革发展经验；2018年在联合国第一届税收合作平台全球大会上介绍打造绿色税制、支持创新驱动、支持可持续发展的做法；2019年4月我国成功举办首届“一带一路”税收征管论坛，正式建立“一带一路”税收征管合作机制。我国税收交流合作的朋友圈越来越大，在国际上发挥着越来越重要的作用。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2021年第4期。）
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