对《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》有关问题的解读
2014年9月21日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(以下简称《意见》)。《意见》是细化落实党中央《深化财税体制改革的决定》和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》有关加强地方政府性债务管理要求的全面制度安排，也是贯彻落实《预算法》相关规定，建立借、用、还相统一的地方政府性债务管理机制，制止违规举债，切实防范化解财政金融风险的重要举措。现对《意见》解读如下。一、《意见》的主要内容
《意见》共七个部分，其划分为总体要求、地方政府性债务管理机制和存量债务处理三个重要方面。
首先，《意见》的指导思想是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。其中最核心的内容是建立规范的债务管理机制，而发挥积极作用、防范化解风险和促进健康发展则是其目的所在。要达到上述目的，需要坚持基本原则是“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”二十字方针。
其次，对于如何加强地方政府性债务的管理，《意见》也给出了一整套的解决方案，分别是加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理控制和化解地方政府性债务风险和完善配套制度等四个方面。
通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题;通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么用”的问题;通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决分“怎么还”的问题。此外，完善配套制度则从完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制和强化债权人约束等三个方面，为建立规范的地方政府举债机制提供保障措施。
最后，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险，并就相关的组织领导工作进行和必要的补充。《意见》还对妥善处理存量债务提出了明确措施：在清理甄别地方政府性债务的基础上，一是对地方政府及期部门举借的债务，以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分，纳入预算管理。二是对企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分，要遵循市场规则处理，减少行政干预。
二、《意见》中重点内容解读
(一)规范新增债务。
1.允许适度举债，规范发债方式。《意见》明确规定，允许地方政府适度举债，采取政府债券方式。市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借，不得通过企事业单位等举措。
2.限定债务规模。债务限额由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，地方政府举债不得突破批准的限额;地方政府在限额内举借的债务，必须报本级人大或其常委会批准。也就是说中央对地方的规模控制，只是设定地方举债的上限。在不突破上限的前提下，地方举债的实际规模由本级人大或其常委会决定。
(二)限定债务用途，纳入预算管理。
地方政府债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出;把债务收支分门别类纳入全口径预算管理。《意见》明确，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。此外，为全面加强财政风险管理，《意见》强调，政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质也要纳入相应政府预算管理。
(三)对存量债务的处理。
1.清理甄别存量债务。《意见》提出，在清理甄别的基础上，将存量债务分为两部分：一是地方政府应当偿还的债务，纳入预算管理。针对这部分债务，允许各地区申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。必要时可以处置政府资产偿还债务。二是企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分，《意见》提出要遵循市场规则处理，减少行政干预。对于地方政府的责任，则主要是“指导和督促有关债务举借单位，加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金”。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。
2.清理融资平台公司。《意见》提出，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。对于以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，《意见》给出了三个解决渠道：一是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务;二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。处置融资平台公司及其债务，按照“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司。地方各级政府在处置融资平台公司的过程中，要按照“权、责、利”相一致的原则，妥善处理存量债务。对剥离给其他主体承担的存量债务，对应的资产及收入也应相应划转。处置过程中要与债权人、担保人等有关方充分协商。
(四)解决在建项目后续融资的问题。
为了避免出现半拉子工程，《意见》在确保在建项目后续资金提出：一是要求地方政府要统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾。二是允许地方申请发行政府债券置换高利短期债务，降低利息负担，腾出更多资金用于重点项目建设。三是对重新审核并符合国家有关规定的在建项目，有融资协议的允许继续按协议融资;确实没有其他建设资金来源的，鼓励采用政府与社会资本合作模式，或通过地方政府债券解决后续融资。
(五)债务风险应急处置。
《意见》规定，各级政府要制定应急处置预案，建立债务风险预警和责任追究机制。一是划清偿债责任。硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其债务负有偿还责任。分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。二是建立风险预警。评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，加大偿债力度，逐步降低风险。三是完善应急处置。制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府难以自行偿还债务时，及时启动应急处置预案和责任追究机制。各级政府可以采取控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式化解债务风险。
(六)考核问责机制。
《意见》明确把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。建立对违法违规融资和违规使用政府债务资金的惩罚机制，加大对地方政府债务管理的监督检查力度。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。金融机构等违法违规提供政府性融资的，要按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。
三、《意见》中部分细节解读
(一)关于地方政府性债务和地方政府债务的区别。
《意见》既提到地方政府性债务，又提到地方政府债务，两者区别在于：地方政府性债务是按审计口径统计，包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务三类，而地方政府债务按照中央目前的顶层设计，是指纳入预算管理的一般债务和专项债务(即政府负有偿还责任的债务部分)。
(二)关于地方政府债务为什么要分为一般债务与专项债务。
《意见》规定，“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。地方政府债务分为一般债务和专项债务，分别采取不同管理方式。主要理由：一是偿还资金来源不同。一般债务用于农村基础设施建设、环保工程等没有收益的公益性项目，通过一般公共预算收入(主要是税收收入)偿还，如有不足的，可以从政府性基金、国有资本经营预算等调入资金偿债。专项债务用于城市基础设施建设等有一定收益的公益性项目，以对应的政府性基金或专项收入偿还，偿债责任限制在对应的政府性基金预算科目的收入(含调入该科目的专项收入)规模内，有多少收入发多少债，不得动用一般公共预算收入偿还。这样处理有助于建立公共财政预算与政府性基金预算之间的“防火墙”，将地方政府债务规模控制措施落在实处。二是规模控制方式不同。一般债务项目不能产生收益，难以通过市场变现，其债务的偿还只能通过公共财政预算收入偿还，债务风险直接影响财政可持续性，一般债务列财政赤字，可以借新还旧。专项债务项目有稳定的收益，形成可市场变现的优质资产，债务本息由对应的政府性基金或专项收入偿还，债务风险内部化，不列财政赤字，也不能借新还旧。三是与当前政府预算管理方式衔接。当前，政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算等四本预算。地方政府一般债务对应一般公共预算，专项债务对应政府性基金预算，与现行预算管理方式一致。四是市场经济国家的通行做法。比如，美国地方政府债券主要分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保，并以政府财政税收为支持的债券;收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系，其还本付息来自于特定项目的收入;澳大利亚地方政府债务分为直接负债和或有负债，直接负债中，信用债券(一般责任债券)需要政府用财税收入进行偿还，专项债券主要通过项目收益进行偿还。
(三)关于界定依法担保的范围。
43号文规定“地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内”。按照《担保法》规定，“依法担保”仅指地方政府为外国政府或国际经济组织贷款提供的担保。
(四)关于地方政府债务纳入预算管理。
43号文明确，“把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理”、“地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。”
债务预算作为政府预算的组成部分，不是单独编制。一是将地方当年举借的一般债务、专项债务分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的收入预算。二是将政府存量债务的还本付息支出，债务资金安排的支出，以及政府对PPP项目和承担公益性项目企事业单位的财政补贴、资本金注入等，按资金性质分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的支出预算。三是将政府或有债务纳入预算监管范围，以预算报表备注或附表的方式向人大报告。四是为完整反映政府债务“借、用、还”的整体情况，单独设置预算报表附表，汇总反映政府债务余额、债务项目安排、财政补贴总额等情况。
地方政府在全国人大和国务院批准地方政府存量债务余额和2015年余额限额后，编制2015年预算调整方案，报同级人大常委会审批。
(五)关于地方政府性债务风险预警线的划定。
地方政府性债务风险评估及预警的基本思路是：计算分项债务风险指标，按权重计算综合风险指标;对综合风险指标高于预警线的地区，或核心单项风险指标高于预警线的地区，列入高风险地区。预警线根据宏观调控需要和财政政策取向确定。
预警线设置的基本思路：在经济形势严峻、融资环境恶化、市场上无新增融资来源支撑借新还旧的风险爆发临界点，地方政府不需削减基本支出、必要民生项目等刚性支出，大体能够维持债务还本付息。
对于债务风险超过预警线的地区，不得新增政府债务余额限额，这些地区要统筹财力、可变现资产等，逐步化解债务风险。债务风险低于预警线的地区，要根据本地区经济社会发展的客观需求，合理控制举债规模。
地方政府在清理甄别存量债务过程中，要根据地方政府性债务风险评估和预警的要求，实事求是确定政府偿债责任，锁定政府债务余额，不得人为调整政府债务余额。
页:
[1]