政府和社会资本合作模式(PPP)的政策解读
一、政府和社会资本合作模式(PPP)的定义政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。(财金〔2014〕76号)
二、与PPP模式相关政策
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕34号);
《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号);
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号);
《财政部政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号);
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号);
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号);
《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号);
《财政部 环境保护部关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建〔2015〕90号);
《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》(财综〔2015〕15号);
《国家发展改革委 财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》(发改投资〔2015〕823号);
《财政部 交通运输部关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建〔2015〕111号);
《财政部 住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》(财建〔2015〕29号);
《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)
三、适合采用PPP模式的领域
1.PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
2.投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。
四、操作模式
1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。
2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。
3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。
五、政府职责
1.按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。(发改投资2724号)
2.各级财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。(财金113号)
3.政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。 (发改投资2724号)
4.为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出每年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
5.按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本监测，加快理顺价格水平。加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利，又要规范政府价格行为，提高政府定价、调价的科学性和透明度。
六、社会资本范围
1.已建立现代企业制度的境内外企业法人。
2.签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。
七、政府选择社会资本的方式
1.项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。
财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
2.严格按照《政府采购法》等规定，采取竞争性采购方式，引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。
3. 实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。
八、PPP主要交易结构及合同体系
1.交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
(1)项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
(2)项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
(3)相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
2.合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
九、其他重点事项
1.建立政府和社会资本平等合作的基础。成功的合作，应该做到在保证社会资本获得必要的利润回报的前提下，公共服务得到有效的提供。在PPP模式的推广中，要打破旧观念，必须依靠法律。在法治化框架内，政府与社会资本的平等合作问题完全可以得到解决。这样的框架下，政府和社会资本的运作都必须尊重市场规律。
2.解决好社会资本回报率难题。公共服务不应该给社会资本带来暴利，这应该是最基本的要求。回报率的高低在很大程度上是一个市场问题。市场的不确定性决定了不同时期、不同地区、不同PPP项目完全可能有不同的回报率。人为统一规定社会资本回报率显然不切合实际，也会严重干扰市场在资源配置中决定性作用的发挥。社会资本回报率的问题要通过公开透明的阳光决策机制的确立来解决。公开透明，可以让更多更充分的社会资本参与PPP项目的运作，可以让社会资本的回报率更接近市场回报率;可以让社会各方面对PPP项目的运作得到更加有效的监督，减少PPP推广中不可避免的政府直接介入市场所可能带来的腐败问题。
3.制定合理的风险分配机制。有市场，就有风险，风险分配与收益应该对称。政府与社会资本任何一方都不应该单方面承担所有风险。政府对PPP项目的管理应该是贯穿项目全生命周期的，项目的设计、建设、投资、融资、运营和维护等，政府的管理都应该到位。各级政府负责开展财政承受能力评估、统筹评估和控制项目的财政支出责任，防范财政风险。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止退出时，由项目实施机构负责接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
4.需要政府投入资源。PPP模式的推广不能超越政府财力。超越财政能力的政府只会让PPP项目不可持续。在一定意义上，财政资金的投入是政府对公共服务项目的一种承诺。政府和社会资本共同出资设立特别目的公司(SPV)，政府在SPV中怕持股比例应当低于50%，且不控股。
5、解决地方债务问题。地方债问题的解决需要多方着力，PPP模式可以通过债权转股权的途径，降低地方政府的债务风险。但是，并不是所有项目都可以轻松引入PPP模式。存量项目转型为PPP项目过程中，应依法进行资产评估、合理定价，防止公共资产流失。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目进行变相融资。行业主管部门和项目实施机构负责建立政府、公共共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，加强项目风险控制管理，防止企业债务转变为政府性债务。
页:
[1]