中国财经报：用法治经营财政
《中国财经报》2013年9月26日第四版专版（办公室、财法处）
用法治经营财政
——四川省成都市温江区财政局依法行政依法理财示范创建工作纪实
编者按 全面加强“法治财政”建设，不仅是健全完善公共财政体制的必然要求，也是实现财政管理由“粗放运作”向“科学理财”迈进的客观需要。为积极探索推进依法行政依法理财（以下简称“两依”）的新思路、新方法，实现“两依”工作理论和实践的重大突破，2012年4月，财政部在全国遴选了涵盖省、市、县、乡四级的9个单位作为财政部门“两依”示范点。经过近一年的筹备，今年“两依”创建正式进入实战阶段。
其中，四川省成都市温江区以“经营”的理念全面开展起这项工作，取得了一定成效。日前，本报记者特赴温江，撷取温江“两依”创建部分片段，以飨读者。
贯彻依法治国方略提高依法理财水平
■王一宏
党的十八大提出，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。财政部门全面推进依法行政依法理财，是贯彻依法治国方略、建设法治政府的重要内容，也是加强财政收支管理、提高政府理财水平的有效途径，必须作为一项紧迫而又长远的工作任务抓实抓好。
充分认识加快推进依法行政依法理财工作的重要性和紧迫性
加快推进依法行政依法理财是建设法治政府的重要内容。建设法治政府的核心是依法行政，依法理财是依法行政的重要组成部分。作为政府综合经济管理部门，财政的收支活动集中反映了政府治理理念和理财思想，体现的是政府职能活动的方向和范围。只有将政府理财行为全部纳入法制化轨道，才能让政府治理行为有力实施、政策措施有效落实。加快推进依法行政依法理财是健全公共财政体系的内在要求。公共财政是为社会提供公共产品与公共服务的政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制。因此必须将依法理财贯穿于资源配置、调节经济、社会管理、公共服务各个方面，以法治来规范和促进公共财政体系建设。加快推进依法行政依法理财是从源头上防治腐败的有力举措。在社会主义市场经济下，财政有资源配置、收入分配的职能，也有调控经济、监督管理的职能。加快推进依法行政依法理财，就是要把财政行政权力行使规范在法律和制度的笼子里，从源头和机制上防治腐败。
四川财政依法行政依法理财实践及成效
近年来，四川初步构建起与公共财政体制相适应的财政法治建设体系。一是法规制度更加完备。近年来，我省提升立法级次，将财政管理中比较成熟并经过实践证明的成功经验纳入地方立法的具体条文，推动《四川省财政监督条例》等一系列地方性法规规章出台，打破了多年无财政地方立法的状态，丰富了财政法律体系，从更高层次、更宏观的角度提升了我省财政法治化水平。围绕财政工作，制定了一大批规范性文件和资金管理制度，覆盖财政工作各个方面，财政运行总体上实现有法可依。
二是理财行为更加规范。针对关键部位和薄弱环节，对理财行为进行全方位全过程的规范。在预算编制环节，建立起涵盖一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算的政府预算体系。在预算执行环节，系统建立了从预算下达、资金拨付到中期评估、执行考核等覆盖预算执行整个环节的预算执行管理机制。在资金分配环节，省级财政专项资金明确了6种绩效分配模式，对省级财政应急机动资金安排实行“一事一报”。在执行监督环节，建立健全财政监督信息库和实时动态的网络监控预警机制，将所有政府性资金纳入财政监督检查范围，并贯穿预算管理和财政资金运行全过程。
三是财政运行更加透明。目前所有省级部门均公开了部门预算，“三公经费”公开范围扩大到73个，专项资金、政府采购、重大民生支出事项公开纵深推进。同时，规范行政权力运行，逐一编制流程图，并上网公布，实现财政行政权力公开透明运行。健全科学民主决策机制，推行开放式决策试点，探索公众参与式预算，确保决策论证科学、过程规范、结果可行。
推进依法行政依法理财的思路及打算
当前，四川省正按照财政部统一部署，在成都市温江区开展“两依”示范点建设工作。我们将财政发展改革的一些新思路、新探索、新举措以及制度机制设计，运用到示范点建设中，通过先行先试、边行边试，种好“试验田”、抓好示范点，努力打造出在全国范围内具有示范辐射效应的“温江样板”。
着眼民主公开，完善预算决策机制。坚持民主决策机制，凡大额资金分配、重点工作部署、重要政策出台以及年度预算编制等，必须按民主集中制原则讨论决定。逐步推行开放式决策，采取让公众直接参加党组会、办公会、座谈会、听证会等多种形式，参与到决策全过程。完善决策调研制度，防止因信息不对称而导致决策失误。健全重大决策听证制度，听证意见要作为决策的重要参考。重视和发挥咨询研究机构、专家学者在决策中的作用，提高决策科学化水平。开展决策风险评估和合法性审查，杜绝违法违纪违规、引发风险矛盾的决策出台。
着眼全面完整，完善政府预算体系。加强“四本预算”统筹管理，建立健全覆盖所有收支、完整统一的政府预算体系。发挥资金的协同效用，加强“四本预算”资金使用互动，根据实际情况进行资金之间的计提、补充，逐步提高综合统筹安排预算支出的资金比例。逐步建立政府财务报告制度，充分发挥其在防范财政风险、控制政府支出、提高财政管理水平等方面的重要作用。
着眼规范高效，完善预算管理体系。以绩效预算改革为突破口，加快构建涵盖预算管理全过程的绩效预算管理体系。加强事前控制，使预算编制过程成为政府实施宏观调控、有效配置政府资源的过程；开展中期评估工作，推动实现支出结构动态优化，最大限度减少资金沉淀、提高使用效益；加强事后审查，推进支出绩效评价，为规范资金分配和使用管理提供支撑；加强财政决算审查，充分发挥决算审查对预算编制、执行和管理的反映和促进作用。
着眼同步严密，完善财政监督体系。牢固树立“大监督”意识，建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的财政监督机制。加强预算编制源头监管，促进预算编制的科学性和合理性。加强预算执行动态监控，充分发挥动态监控的威慑、警示、纠偏、规范作用，推进预算执行的均衡性和有效性。加强重点资金专项检查，确保政策执行不走样、资金使用不变向。积极推进绩效监督，完善以监督成果运用为着力点的监督反馈机制。加大财政信息公开力度，自觉接受人大、纪检监察、审计和社会监督,让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事。
“两依”建设的温江构想
在财政系统有这样一句玩笑：做法制工作是要把“冷板凳”坐热。但在四川省成都市温江区，“冷板凳”一说从来“不存在”——温江区财政局法规会计科科长古玉用浓浓的四川话答道。
或许因为有重视法制建设的传统，2012年4月，温江被财政部确定为全国9个“两依”示范点之一。
示范点确定后，温江区委区政府高度重视，专门由区政府下发了示范点建设方案，成立了由区委副书记、区长任组长的领导小组，区政府办、目督办、法制办、司法局、审计局、财政局等为成员单位，统筹协调配合，有力推进。同时，还把“两依”示范点建设工作纳入了区级目标督查年度综合考评考核范围。
按照方案，该区将用3年时间分5个阶段打造“法治财政、民主财政、阳光财政、民生财政”，完成六个方面建设：推行复式预算、健全公共财政预算体系；突破重点难点，强化法治财政制度建设；打造阳光财政，扩大财政信息公开范围；构建智慧财政，创新增收节支管理模式；优化工作规程，再造内部管理监控流程；铸造财政精神，促进法治财政人文教育。
目前，该区财政局已建立了财政局党组会前集体学法制度、“两依”工作法制联络员制度、研究“两依”示范点建设工作制度和定期开展法治专题讲座制度，上半年财政局党组集体学法已达10次。新制定完成涉及财政管理制度的规范性文件15件。
已初步形成复式预算，并加快推进形成由政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等四本预算组成的覆盖政府所有收支、完整统一的公共财政预算体系。已实现区一级部门预算人代会审议制度，并逐步扩大二级单位预算上人代会审议的延伸覆盖面，争取在2015年，实现部门预算全部上人代会审议。探索创新预算管理民主决策机制。引入参与式预算民主决策思路，在预算编制中，建立征求“两代表一委员”及专家意见建议制度；对新增项目支出预算建立公开听证制度；对村级公共服务和社会管理、中央财政资金“一事一议”奖补等民生项目支出竞争性立项制度，通过村（社区）议事会、民主监事会机制，把民生项目决策权还给群众。
着力推进财政信息公开，全力打造“阳光财政”。今年，率先公开重大民生、城市建设维护等10项群众高度关注的专项资金使用管理情况，2015年底前实现区财政预（决）算、部门预（决）算、“三公”经费面向社会全部公开。
健全财政支出绩效评价管理机制。今年起，在农业、水利、社保、文化、教育、卫生、体育、民政、建设、环保等项目支出预算中，筛选20个项目开展财政支出绩效评价，绩效评价结果与预算挂钩，强化预算刚性约束，提高财政资金使用效益。
……
引智借力推动校地合作，助推“两依”建设。拟与西南财经大学就如何结合温江实际，给予“两依”示范点建设工作前沿性指导，深化财政改革理论创新和经验总结。
“依法行政依法理财是财政管理的核心和灵魂。我们坚持把‘两依’建设作为加强‘法治财政’建设、打造过硬财政队伍的一次契机，建立起与推进城乡统筹、支撑跨越发展、改善民生福祉、促进全域开放相适应的新型财政管理模式。”温江区财政局局长郭宪军表示。
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